Opfølgning på medlemsforslag om fredning af Amagerbanen ved Uplandsgade

Indstilling

Økonomiforvaltningen indstiller, at Økonomiudvalget over for Borgerrepræsentationen anbefaler,

1. at det godkendes, at kommunen ikke rejser en fredningssag for området langs Amagerbanen ved Uplandsgade,
2. at medlemsforslag om fredning af Amagerbanen ved Uplandsgade stillet af SF, Socialdemokratiet, Enhedslisten, Alternativet, Radikale Venstre, Det Konservative Folkeparti, Dansk Folkeparti og løsgænger Niko Grünfeld, jf. bilag 1, hermed er håndteret.

Problemstilling

Borgerrepræsentationen pålagde ved medlemsforslag den 4. juni 2020 Økonomiforvaltningen at rejse en fredningssag efter naturbeskyttelsesloven for Amagerbanens tidligere areal ved Uplandsgade i dialog med andre relevante forvaltninger, Danmarks Naturfredningsforening (DN), DSB Ejendomsudvikling, H/F Ved Amagerbanen, Amagerbanens Venner og Amager Øst Lokaludvalg. Medlemsforslaget er vedlagt i sin helhed som bilag 1.

Forvaltningen forelagde en indstilling om sagens videre håndtering på Økonomiudvalgets møde den 21. februar 2023, jf. bilag 14. Et samlet udvalg besluttede at sende sagen retur til forvaltningen ”med det sigte at udarbejde et forslag, hvor den vestlige del af arealet friholdes for fredning, og hvor området i kommuneplanen sikres til rekreative aktiviteter med offentlig adgang, og hvor banetracéet mod øst søges fredet med henblik på at sikre de kulturhistoriske værdier.” Det efterspurgte forslag er beskrevet under ’Løsning’.

Baggrund for medlemsforslaget

De matrikler, som medlemsforslaget omhandler, er ejet af DSB Ejendomsudvikling, Metroselskabet og for en mindre dels vedkommende Københavns Kommune. I kommuneplanen er området udlagt til offentlige rekreative formål. Områdets brugere inkluderer H/F Ved Amagerbanen, hvis medlemmer lejer et antal havelodder i området, og Amagerbanens Venner, som anvender de bevarede jernbanespor til kørsel med bl.a. skinnecykler. Motiveringen for medlemsforslaget var en bekymring for, at DSB Ejendomsudvikling ville rydde sin ejendom for beplantning, jernbaneskinner og havelodder, efter selskabet havde opsagt lejerne af havelodder. Efter medlemsforslagets vedtagelse har DSB Ejendomsudvikling sat opsigelserne i bero per marts 2021.

Visionsoplæg for udvikling af området

I løbet af Økonomiforvaltningens behandling af sagen har der været dialog mellem DSB Ejendomsudvikling, ejendomsudvikler Kilden og Hindby og områdets brugere. Resultatet af dialogen er et visionsoplæg for udvikling af grunden med boliger, erhverv og faciliteter til brugerne samt bevaring af natur og jernbanespor (bilag 2). I december 2022 har DSB Ejendomsudvikling, Amagerbanens Venner og H/F Ved Amagerbanen fremsendt udtalelser til støtte for projektforslaget frem for en fredning (bilag 3, 4 og 5). Amager Øst Lokaludvalg har ligeledes i november fremsendt en udtalelse, hvori halvdelen af udvalget støtter projektet, mens den anden halvdel er imod en udvikling af grunden (bilag 6). Et samlet lokaludvalg støtter placeringen af et Ketsjersportens Hus i området. Kilden og Hindby har i januar 2023 indgivet anmodning om et nyt plangrundlag for området for at muliggøre projektet.

Økonomiforvaltningen modtog i februar 2023 en udtalelse fra Danmarks Naturfredningsforening (DN) om fredningssagen (bilag 7). DN vurderer, at området er fredningsværdigt, og at der fortsat bør rejses en fredningssag, frem for at der tillades en udvikling af området. DN lægger vægt på områdets beliggenhed og sammenhæng med tilstødende grønne områder i København, herunder Kløvermarken, samt områdets potentiale som en grøn forbindelse i byen.

Vurdering af områdets fredningsværdier

Økonomiforvaltningen har fået undersøgt og vurderet de kulturhistoriske og naturmæssige værdier i området for at belyse grundlaget for en fredningssag. Resultaterne af kortlægningerne gennemgås i bilag 8 og kan læses i deres helhed i bilag 9 og 10. Økonomiforvaltningen vurderer på baggrund af kortlægningerne, at områdets konkrete bevaringsværdier samlet set er relativt begrænsede af omfang og hovedsageligt af lokal betydning. De kortlagte værdier vurderes dermed at udgøre et usikkert grundlag for en fredning. 

Løsning

Økonomiforvaltningen beskriver herunder forskellige muligheder for fredning og bevaring af området ved Amagerbanen. Der gennemgås forskellige afgrænsninger af området samt forslag til fokuspunkter i et eventuelt fredningsforslag. Der gennemgås desuden alternativer til en fredning, herunder at sikre jernbanetracéet ved Amagerbanen gennem en lokalplan, eller at fastholde områdets nuværende regulering i kommuneplanen.

Som nævnt ovenfor vurderer Økonomiforvaltningen, at det samlede områdes fredningsværdier er relativt begrænsede, hvilket svækker grundlaget for en fredning. Hvis det besluttes at rejse en fredningssag for en mindre del af området, vurderes grundlaget for fredningen at være tilsvarende mindre. Henset til dette, anbefaler forvaltningen fortsat, at kommunen ikke rejser en fredningssag for Amagerbanen.

Økonomiforvaltningen bemærker, at såvel bestemmelser og afgrænsning for en eventuel fredning vil blive fastsat af Fredningsnævnet, der kan vælge eksempelvis at udvide fredningen eller fastsætte andre fredningsbestemmelser end dem foreslået af Københavns Kommune. Hvis der rejses en fredningssag, vil det derfor ikke nødvendigvis være muligt at friholde den vestlige del af området fra fredning.

Forslag til fredning af banetracéets østlige del

I overensstemmelse med Økonomiudvalgets protokolbemærkning kan det vælges at rejse en fredningssag med udgangspunkt i, at den østlige del af banetracéet fredes, se kort med afgrænsning i bilag 11, mulighed A.

For at sikre områdets kulturhistoriske værdier vil forvaltningen anbefale, at et fredningsforslag i så fald har fokus på:

• at 1-2 jernbanespor bevares som sammenhængende forløb,
• at sporskiftehåndtag og lignende elementer bevares synlige,
• at beplantning langs jernbanesporene bevares og i nødvendigt omfang beskæres med henblik på at friholde banetracéet og opretholde områdets biodiversitet.

Jævnfør udvalgets protokolbemærkning skal forslaget friholde den vestlige del af området fra fredning og sikre dette til rekreative aktiviteter med offentlig adgang i kommuneplanen. Økonomiforvaltningen bemærker, at området allerede er udlagt til offentlige rekreative formål i kommuneplanen, og at forslaget derfor ikke indebærer en ændret regulering i kommuneplanen. Dette forslag vil ikke sikre banetracéet i den vestlige del, hvor de fleste af Amagerbanens Venners aktiviteter er samlet.

Alternative afgrænsninger af en fredning

Det kan besluttes at vælge en anden afgrænsning eller et andet fokus for et eventuelt fredningsforslag. Forvaltningen vurderer, at en afgrænsning, som omfatter 1-2 jernbanespor i deres fulde udstrækning vil styrke de kulturhistoriske værdier indenfor fredningen og give et bedre grundlag for rekreativ anvendelse af disse, se bilag 11, mulighed B. En fredning i banens fulde længde vil dog begrænse potentielle fremtidige anvendelser af den vestlige del af området.

Danmarks Naturfredningsforening har fremsendt et alternativt forslag til en afgrænsning af et fredningsforslag, der omfatter en større del af området, herunder havelodderne, se bilag 12 og bilag 11, mulighed C. DN foreslår desuden en række formål, som fredningen kan sikre:

• bevaring af jernbanespor som kulturhistorisk minde,
• bevaring af området som en grøn forbindelse og et rekreativt, grønt område,
• at havelodderne gradvist overgår til offentligt grønt område i takt med, at de nuværende lejere ophører med at anvende dem,
• bevaring af de eksisterende naturværdier som grundlag for områdets insekt-, plante- og dyrearter.

Forvaltningen vurderer, at forslaget fra DN indeholder flest naturmæssige og kulturhistoriske værdier og dermed vil have den største sandsynlighed for opnå fremme i Fredningsnævnet, selvom de samlede værdier som før nævnt vurderes som begrænsede.

Amagerbanens Venner og H/F Ved Amagerbanen har ligeledes fremsendt et forslag til afgrænsningen af en eventuel fredning af området (se bilag 13). Afgrænsningen er i store træk sammenfaldende med forslaget fra DN. Foreningerne udtrykker ønske om at bevare alle områdets tilbageværende jernbanespor samt havelodderne og har tilkendegivet overfor Økonomiforvaltningen, at det er underordnet, om dette sikres med en fredning eller på anden vis.

Alternativer til en fredning af området

De naturmæssige og kulturhistoriske værdier ved Amagerbanen kan alternativt sikres gennem udarbejdelse af en lokalplan med bestemmelser for bevaring af eksempelvis jernbanespor og beplantning. En lokalplan er som udgangspunkt en mindre varig beskyttelse af området, idet den kan ændres af det politiske flertal i Borgerrepræsentationen. Det betyder dog også, at kommunen beholder kompetencen til at fastsætte reguleringen af området uafhængigt af Fredningsnævnet. En lokalplan kan enten forhindre eller muliggøre opførelsen af ny bebyggelse indenfor området, eksempelvis i forbindelse med udvikling af området eller i tilknytning til områdets rekreative anvendelse.

Forvaltningens anbefaling er, at sagen afsluttes uden at foretage sig yderligere. I dette tilfælde vil området for nuværende være reguleret gennem den gældende kommuneplanramme, som fastsætter området til offentlige rekreative formål uden mulighed for byudvikling. Det bemærkes desuden, at Økonomiudvalget den 6. december 2022 har tiltrådt, at Amagerbanen og industriområdet syd herfor foreslås udpeget som et værdifuldt kulturmiljø i Kommuneplan 2024. En udpegning vil betyde, at de kulturhistoriske bevaringsværdier i området skal belyses og afvejes med øvrige planmæssige hensyn i kommunens sagsbehandling.

Vurdering af konsekvenser for områdets brugere

Økonomiforvaltningen bemærker, at hverken en fredning eller en lokalplan kan regulere lejekontrakter eller brugsaftaler mellem grundejer og områdets brugere. Det kan derfor ikke herigennem sikres, at lejerne af havelodder eller Amagerbanens Venner kan fortsætte deres brug af området.

Økonomi

Indstillingen har ingen direkte økonomiske konsekvenser for Københavns Kommune.

Såfremt området fredes, vil udgifter til pleje af området til opfyldelse af fredningsbestemmelserne højst sandsynligt påhvile Københavns Kommune. Selve fredningen af området vurderes at være erstatningsfri for Københavns Kommune.

Området er i dag udlagt til offentlige rekreative formål i kommuneplanen. Vedtagelse af en lokalplan for området, hvor anvendelsen fastsættes til offentlige formål, indebærer, at grundejer kan kræve grunden overtaget af kommunen mod erstatning, forudsat at grundejer ikke længere har mulighed for en økonomisk rimelig udnyttelse af grunden. Størrelsen af en eventuel erstatning vil forventeligt afspejle de begrænsede muligheder for udvikling af grunden. Vedtagelse af en lokalplan med en anden anvendelse vil ikke indebære kommunal overtagelsespligt, eksempelvis planlægning for udvikling af området med boliger. I en sådan lokalplan kan der stadig fastsættes bestemmelser for bevaring af jernbanespor, uden at dette vil føre til kommunal overtagelsespligt.

Videre proces

Såfremt indstillingen godkendes, vil Økonomiforvaltningen afslutte arbejdet med fredningssagen uden at rejse en fredningssag. Som følge af bygherres anmodning om en lokalplan med kommuneplantillæg vil sagen derefter blive behandlet som en plansag af Teknik- og Miljøforvaltningen samt Økonomiforvaltningen. Den politiske proces vil forventeligt tilrettelægges med godkendelse af en startredegørelse i Teknik- og Miljøudvalget og Økonomiudvalget eventuelt efterfulgt af udarbejdelse af planforslag. I processen vil offentligheden blive hørt gennem en offentlig høring af planforslagene.

Hvis Borgerrepræsentationen beslutter, at forvaltningen skal arbejde videre med et fredningsforslag, vil dette ske i overensstemmelse med en af de ovenfor fremlagte muligheder under inddragelse af grundejer, de lokale brugere, Amager Øst Lokaludvalg, Danmarks Naturfredningsforening og Teknik- og Miljøforvaltningen.

En eventuel fredningssag vil blive afgjort i Fredningsnævnet for København, et uafhængigt, domstolslignende organ, der træffer afgørelse om fredninger og tager stilling til ansøgninger om dispensationer fra fredninger. Fredningssagen skal ifølge lovgivningen afgøres inden for 2 år. Grundejer eller andre involverede i sagen kan derefter vælge at påklage afgørelsen til endelig afgørelse af Miljø- og Fødevareklagenævnet. En sag vil også kunne indbringes for domstolene.