Kapacitet til integrationsprogram til ukrainske flygtninge

Resumé

Alle 18-64-årige ukrainske flygtninge, der er omfattet af integrationsloven, skal som udgangspunkt tilbydes et selvforsørgelses- og hjemrejseprogram efter reglerne i integrationsloven (herefter blot benævnt ”integrationsprogram”), medmindre de er i beskæftigelse. Integrationsprogrammets hovedmål er, at udlændingen hurtigst muligt bliver selvforsørgende gennem beskæftigelse. Det er kommunerne, der har ansvaret for at tilrettelægge integrationsprogrammet, som består af beskæftigelsesrettede tilbud og danskuddannelse.

I København varetager kommunen selv hele integrationsprogrammet. Indsatsen er forankret i Jobcenter København, Center for Beskæftigelse, Sprog og Integration (CBSI). I dag modtager flygtninge, der visiteres til København, en række indsatser under ”københavnermodellen”, der rækker ud over de lovpligtige elementer i integrationsloven (fx tilbud om helhedsorienteret mentor til alle, og fastholdelsesindsats til beskæftigede). Hvis flygtninge kommer i beskæftigelse, har de ikke længere pligt til at deltage i de lovpligtige tilbud under integrationsprogrammet. 

Den store tilstrømning af ukrainske flygtninge til København betyder, at CBSI ikke har tilstrækkelig kapacitet til at varetage integrationsprogrammet til alle ukrainske flygtninge – hverken et integrationsprogram efter Københavnermodellen eller et integrationsprogram, der alene indeholder de lovpligtige elementer.  Samtidig er det forvaltningens vurdering, at de ukrainske flygtninge - sammenlignet med andre grupper af flygtninge – generelt er ressourcestærke og tættere på arbejdsmarkedet. Det er samtidig vurderingen, at et antal ukrainere vil kunne komme i beskæftigelse, hvis de blot lærer engelsk til at kunne begå sig på det danske arbejdsmarked.

Derfor foreslår forvaltningen tre ting.

1. At Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen supplerer kapaciteten på CBSI med køb af pladser hos private leverandørerne således, at alle ukrainske flygtninge, der skal have et integrationsprogram, vil få det tilbudt hurtigst muligt efter deres ankomst til København. Der er tale om leverandører, som forvaltningen i forvejen samarbejder med, og som har erfaring med at levere integrationsprogram til flygtninge.
2. At serviceniveauet til ukrainske fordrevne i en midlertidig periode differentieres, så de mest ressourcestærke som udgangspunkt alene modtager de lovpligtige tilbud (primært via private leverandører), mens flygtninge med behov for mere støtte vil modtage flere tilbud, på baggrund af en individuel konkret vurdering.
3. At Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen benytter private leverandører til engelskundervisning af ukrainere - både før opstarten af et integrationsprogram, og mens de er i integrationsprogrammet.

Det bemærkes, at der er tale om en midlertidig periode indtil rammerne for kommunernes økonomi er kendt, og forvaltningen samtidig har fået mere erfaring med gruppen af ukrainere.

Indstilling

Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen indstiller,

1. at Beskæftigelses- og Integrationsudvalget godkender, at Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen benytter private leverandører til at varetage de lovpligtige tilbud i integrationsprogrammet for ukrainske flygtninge.   
2. at Beskæftigelses- og Integrationsudvalget godkender, at Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen midlertidigt differentierer serviceniveauet i forhold til de ikke-lovpligtige elementer i Københavnermodellen til ukrainske flygtninge.

3. at Beskæftigelses- og Integrationsudvalget tager til efterretning, at forvaltningen ud fra en konkret vurdering vil begynde at tilbyde engelskundervisning til ukrainske flygtninge.

Problemstilling

Krigen i Ukraine har medført, at 5-6 mio. ukrainere er flygtet ud af landet og myndighedernes seneste officielle udmelding er, at der kan komme op mod 100.000 ukrainske flygtninge til Danmark.

Hvis der kommer 100.000 ukrainske flygtninge til Danmark er det vurderingen, at København kan forvente at få visiteret ca. 10.500 flygtninge. Heraf ventes ca. 6.800 at være voksne ukrainere ml. 18-64 år.  

Den 17. marts vedtog et bredt flertal i Folketinget, at ukrainere, der søger om ophold efter Særloven, hører under integrationsloven. Dvs. at ukrainske fordrevne i den erhvervsaktive alder, som har fået ophold i Danmark, skal tilbydes et integrationsprogram, som består af beskæftigelsesrettede tilbud og danskuddannelse.

I daglig tale kaldes integrationsprogrammet i København for ’Københavnermodellen’. Københavnermodellen har et markant højere serviceniveau end det lovpligtige integrationsprogram, hvilket skyldes at et flertal i borgerrepræsentationen var optaget af at sikre en tidlig og helhedsorienteret modtagelse af flygtninge. Modellen er vedtaget af BIU i 2016 og taget til efterretning af borgerrepræsentationen.  Det er forvaltningens vurdering, at CBSI – ud over de eksisterende flygtninge i integrationsprogram – vil kunne håndtere yderligere ca. 600 ukrainske flygtninge indenfor de eksisterende rammer. Dette er ikke tilstrækkeligt i lyset af forventningen om kvoter til København på potentielt op i mod ca. 10.500 flygtninge

Nedenfor beskrives en prognose for udviklingen i antallet af personer i målgruppen for det lovpligtige integrationsprogram. Prognosen baserer sig på de kendte udmeldte kvoter til København på knap 11% af alle ukrainske flygtninge, der kommer til Danmark. De præcise kvoter meldes ud pr. 10.000 flygtninge.  

Prognosen bygger på følgende to antagelser:

1. At 35 pct. af de fordrevne løbende vil være børn under 18 år.
2. At 20 pct. af de fordrevne går i job indenfor de første par måneder, og vil dermed ikke skulle deltage i tilbud under integrationsprogrammet. Denne gruppe vil fortsat modtage frivilligt tilbud om sproguddannelse på en privat sprogskole, som praksis er i dag.

Tabel 1. Prognose for kapacitetsbehov for integrationsprogram til ukrainske fordrevne

Det fremgår af tabel 1, at udviklingen i antallet af personer i målgruppen for et integrationsprogram stiger til ca. 5.400 i takt med, at København vil får udmeldt løbende kvoter af ukrainske fordrevne (ud af den samlede bruttogruppe på 10.430).

På baggrund af den nuværende visitering og tilgang af ukrainske fordrevne til København, vurderer forvaltningen, at kapacitetsgrænsen på CBSI til ca. 600 personer kan være nået allerede i løbet af maj eller juni måned.

Løsning

Ad 1:  Brugen af private leverandører til at varetage integrationsprogrammer for ukrainske flygtninge

Henset til den hastighed, hvormed de ukrainske flygtninge visiteres til og ankommer til København, er det ikke en mulighed at opbygge en tilstrækkelig stor intern kapacitet på CBSI til at kunne håndtere det potentielle behov, som er beskrevet ovenfor. Det foreslås derfor, at forvaltningen begynder at differentiere indsatsen, så ressourcestærke ukrainere visiteres til private leverandører, der kan tilbyde de lovpligtige elementer af integrationsprogrammet   

Herudover taler følgende hensyn for brugen af private leverandører fremfor at udbygge den interne kapacitet på CBSI:

• At der må ventes væsentlige tidsmæssige udfordringer og anlægsudgifter forbundet med opbygningen af tilstrækkelig kapacitet på CBSI, bl.a. i forhold til at finde og indrette kontorfaciliteter med det rette antal lokaler. En sådan kapacitet vil ikke kunne opbygges indenfor CBSIs eksisterende rammer på Gammel Køge Landevej, og dermed er der risiko for at stort antal ukrainere ikke vil kunne tilbydes integrationsprogram hurtigt
• At opbygningen af en intern kapacitet vil kræve ansættelse af større antal medarbejdere i en kontekst, hvor de ukrainske fordrevne i første omgang kun har en midlertidig to-årig opholdstilladelse. Det er således meget usikkert, hvor længe forvaltningen vil have behov for en så stor kapacitet.
• At brugen af private leverandører vil give mulighed for, at forvaltningen hurtigt kan tilbyde de lovpligtige elementer i integrationsprogram til ukrainere, der ikke umiddelbart går i job.
• Ved allerede nu at sende ukrainske flygtninge i integrationsprogram hos de private leverandører kan forvaltningen få erfaring med samarbejdet og de udfordringer, der eventuelt måtte opstå, inden presset på behovet for integrationsprogrammer bliver så stort, at det er svært at justere på.
• Samtidig giver det forvaltningen mulighed for at sikre, at ukrainere med særlige behov for en indsats på CBSI, hvor det er muligt at give dem tilbud ud over de lovpligtige.

I dag samarbejder forvaltningen med de to private leverandører, CLAVIS og UCplus, om danskuddannelse til selvforsørgede kursister (borgere i beskæftigelse eller uddannelse samt selvforsørgende borgere med integrationsprogram), der er i job.

 

Både CLAVIS og UCplus varetager i forvejen tilbud under integrationsprogrammet til flygtninge for en række kommuner på både Sjælland og Jylland. Leverandørerne har således allerede erfaring med opgaven. Derfor har forvaltningen været i dialog med leverandørerne om deres muligheder for at varetage de lovpligtige tilbud af integrationsprogrammet for ukrainske fordrevne.

 

CLAVIS og UCplus vurderer, at de hver på én uge kan opbygge en straks-kapacitet på 200 kursister, hvert stigende til en ekstra kapacitet på hhv. 500 og 800 kursister pr. skole på en måned. På kort tid kan de to leverandører således stille med en kapacitet til sammenlagt 1.700 personer. På sigt vil de kunne øge kapaciteten yderligere. Fra august overgår opgaven med danskuddannelse til selvforsørgede fra CLAVIS til Studieskolen. Der er dog ikke noget kontraktligt til hinder for, at forvaltningen kan fortsætte samarbejdet med CLAVIS eller andre private leverandører om integrationsprogram, hvis forvaltningen vurderer det formålstjenligt.

Nedenstående figur 1 viser sammenhængen mellem de forventede udmeldte kvoter og antallet af ukrainske fordrevne, der – hvis indstillingen godkendes – skal sendes i integrationsprogram på hhv. CBSI og de private leverandører. 

Forvaltningen foreslår, at myndighedsopgaven forbliver i forvaltningen. Det vil betyde, at der formentlig skal ansættes medarbejdere i forvaltningen, der har ansvar for myndighedsopgaven – primært lovpligtige samtaler og administration.                                        

Ad 2: Midlertidig differentiering af tilbud under københavnermodellen

Det er vigtigt at understrege, at det tilbud, de private leverandører på kort sigt kan levere, alene omfatter de lovpligtige dele af integrationsprogrammet, herunder:

• Beskæftigelsesrettede tilbud i form af vejledning og opkvalificering, integrationsundervisning,
• Tilbud om løbende virksomhedspraktikforløb, samt ansættelse med løntilskud efter integrationsloven
• Danskuddannelse

De samlede tilbud til nyankomne flygtninge i København – også kaldet Københavnermodellen – indeholder dog mere end ovenstående hovedelementer. I nedenstående tabel sammenlignes de lovpligtige elementer og serviceniveauet i integrationsloven med elementerne og serviceniveauet i Københavnermodellen. Ud over indsatserne beskrevet i tabellen afholdes der både indledende samtaler og opfølgende samtaler med flygtninge.  

Københavnermodel	Lovpligtige tilbud
Tilbud om midlertidig indkvartering til alle	Midlertidig indkvartering er et lovpligtigt tilbud.
Tilbud om permanent bolig hurtigst muligt	Kommunerne har ikke siden den 1. marts 2019 haft pligt til at anvise en flygtning en permanent bolig efter integrationsloven.
Et integrationsprogram med 12 timers danskundervisning og 15 timers beskæftigelsesrettet indsats	Et integrationsprogram med op til 15 timers danskundervisning og mindst 15 timers beskæftigelsesrettet indsatser.*
Tilbud om helbredsvurdering til alle	Helbredsmæssig vurdering snarest og senest efter 6 måneder, hvis der skønnes at være et behov for en nærmere afdækning af personens fysiske og psykiske helbredsforhold.
Tilbud om helhedsorienteret mentor til alle	Ikke et lovpligtigt tilbud.
Fastholdelsesindsats med mentor, åben rådgivning og samtaler på jobcentret	Mentor kan gives efter individuel konkret vurdering, men åben rådgivning og tilbud om opfølgningssamtaler er ikke et lovpligtigt tilbud**
Welcome House - mødested for flygtninge, frivillige og civilsamfundsorganisationer	Ikke et lovpligtigt tilbud.
Tilbud om match med frivillige Københavnere	Ikke et lovpligtigt tilbud.

* Der er tale om en kontinuerlig virksomhedsrettet indsats, hvor der højest være 6 uger mellem hvert virksomhedsrettet tilbud, der kan bestå af en virksomhedspraktik eller et løntilskudsjob, der i gennemsnit udgør mindst 15 timer om ugen. Særloven giver mulighed for at tilbyde en virksomhedsrettet indsats på færre end de 15 timer, såfremt kommunen ikke har mulighed for at tilbyde mere som følge af tilstrømningen.

** Fastholdelsesmentor kan gives med henblik på, at personen kan opnå eller fastholde beskæftigelsesrettede aktiviteter, tilbud eller ansættelse uden løntilskud. For personer under 30 år kan gives mentorstøtte med henblik på at personen påbegynder et ordinært uddannelsesforløb på almindelige vilkår.   

Ud over de lovpligtige krav til danskuddannelse og beskæftigelsesrettede tilbud indeholder Københavnermodellen tilbud om helbredsvurdering til alle, hvor kravet i lovgivning er, at flygtninge kan modtage et tilbud om helbredsmæssig vurdering, hvis der skønnes at være behov for det. Endelig indeholder Københavnermodellen også en række elementer vedrørende mentor- og fastholdelsesindsats samt mødested for flygtninge og match med frivillige, som alle ikke er lovkrav. 

Det ligger ikke i aftalen med de private leverandører på dette område, at de kan eller skal levere tilbud om helbredsmæssig vurdering. Dette tilbud leveres aktuelt af Indvandrermedicinsk klinik, som aktuelt er i gang med at opskalere deres kapacitet. De vurderer dog, at det vil være svært at få ansat mere sundhedspersonale før sommerferien, og deres eksisterende kapacitet er så presset, at de kun i helt særlige tilfælde kan lave helbredsundersøgelser af ukrainere på denne side af sommerferien.   

De private leverandører har heller ikke - på kort sigt – kompetence til at lave en fastholdelsesindsats eller matche ukrainere med civilsamfundsorganisationer og frivillige. Det bemærkes, at der fortsat samarbejdes med frivillige organisationer om relevante tilbud til ukrainere på de forskellige kommunale indkvarteringssteder, ligesom Welcome House fortsat vil være åbent for alle på Ottiliavej og på Dortheagården.

Derfor foreslår forvaltningen, at der i en midlertidig periode indtil resultatet af økonomiaftalen med staten er faldet på plads, sker en differentiering af i de tilbud, som København i dag normalt tilbyder flygtninge (Københavnermodellen), så ukrainerne, der vurderes ressourcestærke og tæt på arbejdsmarkedet, som udgangspunkt alene modtager de lovpligtige indsatser. Når økonomiaftalen er kendt, vil forvaltningen vurdere muligheder og rammer for en langsigtet integrationsindsats til alle ukrainske flygtninge.

Hvis BIU godkender indstillingen betyder det, at forvaltningen midlertidigt vil afvige fra københavnermodellens forskellige indsatser og serviceniveau indtil en permanent løsning for ukrainere kan besluttes i BIU og sendes til orientering og eventuel godkendelse i Borgerrepræsentationen.

Ad 3: Tilbud om engelskundervisning

På baggrund af tilbagemeldinger fra forvaltningens samarbejdspartnere og virksomheder, foreslås det at igangsættes muligheder for at tilbyde engelskundervisning til ukrainske flygtninge. Formålet er at understøtte, at flere ukrainere hurtigt kommer i job. Dette skal ske inden for to spor:

1. Til ukrainere, der modtager hjælp til jobsøgning inden opstart af integrationsprogrammet (i regi af ”Jobshop” i CBSI). Det vurderes, at særloven giver mulighed for at igangsætte tilbud allerede inden integrationsprogrammets opstart.
2. Til ukrainere under integrationsprogrammet, som et tilbud efter integrationsloven, hvor det vurderes, at en styrkelse af deres engelskkundskaber vil kunne forbedre deres muligligheder for at opnå beskæftigelse.

Økonomi

Udgifterne for Københavns Kommune i forbindelse med ukrainere i integrationsprogram er omkostningsneutrale på indsatsrammen da refusion fra stat og tilskud fra staten opvejer udgifterne på indsatsrammen. Udgifterne til integrationsprogram for ukrainere vil derfor primært være drevet af udgifter på servicerammen.  I nedenstående tabel er oplistet udgifter og indtægter for tre fremskrivninger – 20.000, 40.000 og 60.000 ukrainere til Danmark. Tabellen baserer sig på at 20 pct. af de ukrainske flygtninge har brug en indsats, der minder om den nuværende Københavnermodel mens 80 pct. får en indsats på en privat sprogskole. Den gennemsnitlige enhedspris for en helårsperson er 10.320 kr. i ankomståret[1] og 14.021 kr. i år 2.  

Udgifter til integrationsprogram i Københavns Kommune		Pr. 20.000 helårspersoner til DK		Pr. 40.000 helårspersoner i DK		Pr. 60.000 helårspersoner i DK
		Ankomstår	År 2	Ankomstår	År 2	Ankomstår	År 2
Servicemidler - total	Samtaler, administration, jobkonsulenter mv.	8.874	12.058	20.647	28.057	32.420	44.055
Indsatsmidler	Danskundervisning og aktivering	36.365	72.729	84.604	169.205	132.843	265.681
	Tolk	993	1.987	2.311	4.622	3.629	7.257
	Refusion fra stat	-18.183	-36.364	-42.302	-84.601	-66.421	-132.839
	Grundtilskud fra stat	-19.176	-38.352	-44.613	-89.226	-70.050	-140.100
Indsatsmidler - total		0	0	0	0	0	0

NB: Tabellen er et skøn for udgifter forbundet med integrationsprogram til ukrainske flygtninge. Det bemærkes at enhedsprisen for kursister på danskuddannelse hos private leverandører er lavere end for CBSI sprogcenter.   

Presset på integrationsprogrammet betyder, at det eksisterende budget selvsagt overskrides. Forvaltningen har dog en forventning om Københavns Kommune kompenseres for de øgede udgifter i forbindelse med forhandlingerne om kommunernes økonomi. 

Regeringen og KL indgik den 11. marts 2022 aftale om kommunernes håndtering af fordrevne ukrainere, hvor det fremgår, at man er enige om at følge udviklingen tæt og håndtere de økonomiske merudgifter, også i forhold til serviceområderne, for 2022 i forbindelse med forhandlingerne om kommunernes økonomi for 2023. Med økonomiaftalen forventes kommunernes kompensation således at være kendt. Hertil har finansministeren overfor KL understreget, at regeringen er indstillet på at sikre, at kommunerne under ét får dækket nettomerudgifter, der vedrører fordrevne fra Ukraine.

Med prognosen for 2. kvartal gøres der status på udgifter til fordrevne ukrainere og Beskæftigelses- og Integrationsudvalget forelægges sag, når udgifts- og indtægtsniveauet opgøres med prognosen for 2. kvartal 2022.

Videre proces

Godkender BIU indstillingen vil forvaltningen påbegynde samarbejde med de private leverandører om håndtering af integrationsprogram for ukrainske flygtninge.

Når økonomiaftalen med staten er kendt, vil forvaltningen efter sommerferien forelægge BIU en indstilling om håndtering af integrationsprogrammet til ukrainere på længere sigt.

Marianne Becker Andersen / Lars Ethelberg Nielsen

På udvalgsmødet den 23. maj 2022 besluttede udvalget at udskyde beslutningen om indstillingens 1. at-punkt til en skriftlig votering, så forvaltningen kan oplyse sagen yderligere.

 

Indstillingens 2. at-punkt blev godkendt uden afstemning.

Indstillingens 3. at-punkt blev taget til efterretning.

For: 6 (A, C, V, B og O)

Imod: 5 (Ø, F, Å)

Undlader: ingen

 

Dermed blev indstillingens første at-punkt godkendt.

 

Enhedslisten og SF fremsatte følgende protokolbemærkning, som Alternativet tilsluttede sig:

"I Enhedslisten og SF deler vi medarbejdernes bekymring både hvad angår kvalitetssikring og hvad angår den konkurrenceforvridning der vil være. Derfor kan vi ikke stemme for forslaget."