Status på Københavns Kommunens implementering af hjemløsereformen

Resumé

I november 2021 vedtog den daværende regering og en række partier en politisk aftale på tværs af bolig- og socialområdet om en større reform af indsatsen mod hjemløshed. Københavns Kommune har siden arbejdet med elementerne i aftalen og vedtog også i august 2022 kommunens ”Plan for bekæmpelse af hjemløshed”. Socialudvalget forelægges nu en status på kommunens arbejde med at implementere hjemløsereformen.

Indstilling

Socialforvaltningen indstiller,

1. at Socialudvalget tager status på implementeringen af hjemløsereformen til efterretning.

Problemstilling

I november 2021 vedtog en række af Folketingets partier aftalen om ”Fonden for blandede byer – flere billige boliger og en vej ud af hjemløshed”. Med aftalen har kommunerne fået mulighed for at søge om statslige tilskudsmidler til midlertidige og permanente nedsættelser af huslejen i almene boliger. Aftalen varslede desuden en større reform af hjemløseindsatsen med det formål at gøre op med langvarig hjemløshed.

Reformen har blandt andet betydet en omlægning af refusionsordningen, en ny bostøtteparagraf i serviceloven, der skal understøtte en øget brug af de specialiserede støttemetoder efter Housing First-tilgangen samt et krav om, at kommunerne skal udarbejde handleplaner for alle borgere på herberger. Lovændringerne om refusion, bostøtte mv. trådte i kraft den 1. oktober 2023.

Løsning

Socialforvaltningen påbegyndte allerede i begyndelsen af 2022 en implementering af reformen, før lovændringerne blev vedtaget. I forbindelse med overførelsessagen 2021-2022 blev der blandt andet afsat midler til et pilotprojekt om hurtigere overgange for borgere på herberg til egen bolig med støtte. Formålet med projektet var at få erfaringer til det fremadrettede arbejde med hurtigere stabilisering, udredning og afklaring af borgernes fremtidige boligsituation, når reformen trådte i kraft. I projektet var ambitionen at tildele 50 hjemløse borgere et midlertidigt kommunalt huslejetilskud i almene boliger (udslusningsboliger). Alle 50 borgere var indstillet til en bolig i maj 2023, og forvaltningen nåede dermed målet

Som forberedelse til den nationale reform udarbejdede forvaltningen desuden ”Plan for bekæmpelse af hjemløshed”, som Borgerrepræsentationen vedtog den 25. august 2022, jf. bilag 2. Planen er inddelt i syv overordnede temaer og fastlægger rammerne for kommunens arbejde med at afskaffe hjemløshed. Strukturelle udfordringer, primært en mangel på billige boliger, forhindrer dog en fuld implementering af planen. I bilag 1 findes en kronologisk oversigt over de forskellige aftaler, planer mv.

I det følgende gives en kort status på de mest aktuelle områder i hjemløseplanen, mens der i bilag 3 er status på samtlige spor i den.

Socialforvaltningens implementering af hjemløsereformen

Med udgangspunkt i hjemløseplanen er der iværksat en bred vifte af forskellige tiltag, der skal mindske hjemløsheden i København. Der arbejdes blandt andet løbende på at øge bostøtten, der ansættes flere sagsbehandlere og boligrådgivere, og der etableres flere skæve boliger og botilbudspladser. Derudover har forvaltningen skruet op for hastigheden, hvormed der indstilles og anvises flere borgere til egen bolig.

Det er forvaltningens vurdering, at de mange tiltag tilsammen er meget virkningsfulde og har en positiv effekt i forhold til at hjælpe flere borgere ud af hjemløshed. Det er dog også vurderingen, at tiltagene ikke har fuld effekt, da den store mangel på billige boliger til borgere med meget lave indkomster gør, at mange borgere ikke kan komme i egen bolig. I dag returnerer Socialforvaltningen ca. 20-25 % af de almene boliger, der modtages til anvisning, da huslejen er for høj for målgruppen.

Flere i almen bolig med statsligt og kommunalt huslejetilskud

Socialforvaltningen visiterer hjemløse borgere til både egen bolig, skæve boliger samt midlertidige og længerevarende botilbud alt efter deres behov. I den forbindelse tages der udgangspunkt i en forventning om, at lidt over halvdelen af alle hjemløse borgere i København kan komme i egen bolig med støtte, jf. bilag 4.

Det kræver flere boliger, som målgruppen kan betale, og forvaltningen arbejder derfor intensivt med at anvende både et midlertidigt kommunalt huslejetilskud efter almenboligloven samt et midlertidigt statsligt huslejetilskud til de almene boliger, der stilles til rådighed for kommunal anvisning. Tilskuddene bruges i dag i et vidt omfang og til et stigende antal målgrupper. Begge huslejetilskud beskrives nærmere i bilag 5.

Socialforvaltningen forventer, at ca. 320 hjemløse borgere vil være klar til at blive anvist til egen bolig årligt i almindeligt alment regi i løbet af 2025 og frem, hvis der er det nødvendige antal billige almene boliger at anvise borgerne til, dvs. at borgerne er udredt ift. deres støttebehov, deres betalingsevne er afklaret, og de er indstillet til boliganvisning, hvor de venter på en ledig bolig, de kan betale. Nedenfor fremgår en oversigt over antallet af hjemløse borgere, der henholdsvis blev boligindstillet, afventede og som flyttede i egen bolig i 2023 og 2024.

Tabel 1. Antal hjemløse borgere, der blev indstillet til egen bolig i 2023 og 2024

Note: Data er behæftet med usikkerhed som følge af omorganiseringen i forvaltningen.

Tabel 2. Antal hjemløse borgere, der afventede egen bolig ved udgangen af 2023 og 2024

Note: Data er behæftet med usikkerhed som følge af omorganiseringen i forvaltningen.

Tabel 3. Antal hjemløse borgere, der er flyttet ind i egen bolig i 2023 og 2024

Note: Data er behæftet med usikkerhed som følge af omorganiseringen i forvaltningen.

Det kan derudover oplyses, at der pr. 1. maj 2025 var 258 hjemløse borgere, som er boligindstillet, og som afventer en bolig. I perioden januar – april 2025 flyttede 90 hjemløse i egen bolig.

Brug af det midlertidige kommunale huslejetilskud til flere boliger med højere husleje

Socialudvalget godkendte den 28. februar 2025, at forvaltningen arbejder videre med at anvende det midlertidige kommunale udslusningstilskud til boliger med en højere husleje end forvaltningen hidtil har gjort, herunder til boliger med en husleje på 7.000-10.000 kr.

Som beskrevet ovenfor må forvaltningen i dag returnere en del af de boliger, der modtages til boligsocial anvisning, fordi huslejen i boligerne er for høj til forvaltningens målgrupper. I huslejespændet 7.000-10.000 kr. returnerede forvaltningen i 2024 65 familieboliger, hvilket svarer til 36 % af de modtagne boliger i prisklassen. Hvis forvaltningen kan anvise borgere til nogle af disse boliger ved at bruge et højere huslejetilskud, vil det kunne bringe flere borgere i egen bolig.

Kontanthjælpsreformen og renoveringer af almene boliger

Socialforvaltningen er opmærksom på, at den kommende kontanthjælpsreform, der får virkning fra den 1. juli 2025, kan påvirke mulighederne for at indstille og anvise hjemløse borgere til egen bolig. Reformen forventes at medføre, at en del af Socialforvaltningens målgrupper vil gå ned i ydelser og dermed få en forringet betalingsevne. De mulige konsekvenser af reformen beskrives nærmere i bilag 6.

Forvaltningen er derudover opmærksom på de kommende renoveringer i de almene boliger. De almene københavnske boligorganisationer har oplyst, at der forventeligt i en kommende 10-årig periode vil være behov for genhusning af beboerne i ca. 13.500 boliger. Behovet er ekstraordinært stort i disse år på grund af de fremrykkede renoveringer fra den grønne boligaftale.

Det kan medføre udfordringer med skaffe genhusningsboliger i de enkelte boligorganisationer i de perioder, hvor renoveringerne pågår, men det vil også komme til at påvirke ventetiden på en ny bolig for de opskrevne på boligorganisationernes ventelister og for den kommunale anvisning. Det kan derfor forventes at få betydning for hjemløseindsatsen.

Barrierer for flere nye billige boliger

Manglen på billige boliger udgør som beskrevet ovenfor den primære udfordring for arbejdet med at reducere hjemløshed. Socialforvaltningen må som tidligere beskrevet aktuelt returnere 20-25 % af de almene boliger, der modtages til anvisning, da huslejen er for høj for målgruppen. Derudover får forvaltningen stillet færre boliger til rådighed end før, hvilket især skyldes, at lejerne i byens almene boliger ikke i samme grad som tidligere fraflytter de billige boliger.

Statsligt tilskud til permanente nedsættelser af huslejen

Kommunerne fik med hjemløsereformen mulighed for at søge et engangstilskud til permanent nedsættelse af huslejen i almene familieboliger øremærket til anvisning. Puljen har en samlet ramme på 900 mio. kr., der kan udmøntes til engangstilskud på 400.000 kr. pr. bolig til etablering af almene familieboliger, der udlejes til borgere i hjemløshed. Kommunen har dog gjort staten opmærksom på, at engangstilskuddet i puljen ikke er stort nok til at kunne etablere tilstrækkeligt billige boliger til målgruppen (3.500 kr. ex. forbrug pr. måned) i en københavnsk kontekst.

Det er kommunerne, der kan søge puljen efter aftale med og på vegne af en almen boligorganisation. Boligorganisationerne er dog bekymrede for, at der ved brug af ordningen etableres ”særboliger”, hvor der permanent er 100 % kommunal anvisning til bestemte boliger. Dette vil medføre boliger, hvor der altid vil bo anviste borgere, som potentielt kan indebære en forhøjet risiko for problematikker ift. husordenssager, nabogener m.v. Kommunen og boligorganisationerne har derfor ikke søgt om midler fra puljen.

Kommunen har i stedet anbefalet staten, at tilskuddet gøres højere, varigt og mere fleksibelt, så det ikke er bestemte boliger, der etableres med nedsat husleje, men i stedet en andel af boligerne i en bestemt bebyggelse. Dermed vil det ikke være de samme boliger, der altid anvendes til kommunal anvisning.

Socialudvalget blev på et møde den 28. februar 2025 forelagt en sag om muligheder for at tilvejebringe flere billige boliger til forvaltningens målgrupper. Udvalget godkendte blandt andet her, at forvaltningen kan arbejde videre med at indgå aftaler om kommunal anvisning til private lejeboliger.

Øget brug af bostøtte og etableringshjælp

Socialforvaltningen forventer som nævnt ovenfor, at ca. 320 hjemløse borgere kan blive anvist til egen bolig årligt i almindeligt alment regi i løbet af 2025 og frem, hvis der er det tilstrækkelige antal billige boliger til rådighed. En afgørende faktor for, at en hjemløs borger kan fastholdes i egen bolig, er blandt andet kommunal bostøtte. Forvaltningen øger derfor løbende kapaciteten på området.

Etableringshjælp og anskaffelse af inventar

Udover bostøtte er basale ting som møbler, hvidevarer mv. også vigtige for en borgers evne til at etablere sig og fastholde en bolig. Forvaltningen arbejder derfor på, at afklaring af borgernes behov for etableringshjælp skal indgå i forløbsprogrammet for at sikre et fast og ensartet forløb fra første møde med sagsbehandler til indflytning og etablering i egen bolig. I den forbindelse arbejdes der også på at udarbejde løsninger, som kan imødekomme borgernes behov og bidrage til at skabe hjemlighed i indflytningsperioden.

Forvaltningen undersøger også nye løsninger for anskaffelse af inventar i forbindelse med indflytning i egen bolig, og i den forbindelse har forvaltningen udvidet sin genbrugsuddeling “Genskabet”, hvor udsatte børnefamilier kan afhente indbo og basisting. Ordningen er udvidet til også at omfatte hjemløse, og der arbejdes på at styrke tiltaget. Der arbejdes blandt andet på at afklare mulighederne for at indsamle og opbygge lagerkapacitet af brugt indbo, der ikke som udgangspunkt kan bevilliges via enkeltydelser.

Øget kapacitet på botilbud og i skæve boliger

I hjemløseplanen er der også fokus på at øge kapaciteten på botilbudsområdet og af skæve boliger, så der er tilbud til de hjemløse borgere, som ikke kan bo i en almen bolig.

Omlægning af pladser på botilbud

En del af dette arbejde omhandler en omlægning af tilbud fra servicelovens § 110 til midlertidige tilbud efter servicelovens § 107, hvor borgerne kan tilbydes en fokuseret botræningsindsats i en kortere afgrænset periode og blive klar til at komme videre i egen bolig - muligvis med støtte. Aktuelt er der omlagt 10 pladser på tilbuddet Frederikssundsvej. 

Opførelse af flere skæve boliger

Forvaltningen er derudover ved at opføre nye skæve boliger til den gruppe af hjemløse, der har vanskeligt ved at bo i et traditionelt boligmiljø, men som stadig vurderes at kunne bo i egen bolig og gerne vil det. Der er oftest tale om en gruppe af tidligere og ældre hjemløse, som kan have psykiske lidelser og som følge heraf misbrugsproblemer. Borgerne har tit brug for fred og ro og har derfor et meget begrænset behov for et socialt fællesskab, hvilket der tages højde for i opførelsen af de skæve boliger.

Der er i forbindelse med de seneste års budgetforhandlinger givet anlægsbevillinger til i alt 76 nye skæve boliger, som forventes opført i perioden 2026-30. Det forventes pt., at de første af de nye skæve boliger står klar i 2027 (12 på Scherfigsvej og 12 på Kofoeds skole).

Socialforvaltningen samarbejder løbende med Økonomiforvaltningen og Teknik- og Miljøforvaltningen om at finde egnede placeringer til de kommende skæve boliger. For at imødekomme det beregnede behov for boligerne mangler der at blive tilvejebragt lokationer og finansiering til 78 skæve boliger.

Samarbejde med Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen

I forbindelse med implementeringen af hjemløsereformen arbejder Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen og Socialforvaltningen tæt sammen om de borgere, som modtager ydelser fra begge forvaltninger. Det gøres bl.a. gennem principper for det gode samarbejde om borgere i bolig med huslejetilskud og ved systematisk at inddrage Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen i reformens forløbsprogram, herunder ved at have fremskudte sagsbehandlere på herberger.

Der er bl.a. udarbejdet en samarbejdsmodel til forvaltningernes sagsbehandlere, når de fremover skal etablere et tættere samarbejde om de borgere, der modtager ydelser og støtte fra begge forvaltninger. Desuden er der samarbejde mellem forvaltningerne omkring kontanthjælpsreformen. 

Økonomi

Der er i de seneste års budgetforhandlinger bevilliget midler til de forskellige dele i arbejdet med hjemløsereformen.

Med reformen er der indført refusion på udvalgte bostøtteindsatser og botilbud i en afgrænset tidsperiode, mens refusionen til herbergsophold er reduceret markant. Refusionsomlægningen har derfor medført betydelige merudgifter for kommunen blandt andet som følge af manglen på billige boliger at udskrive til fra herbergsophold. Merudgifterne betyder blandt andet, at der er færre midler til andre indsatser på området, fx forebyggende indsatser til unge. Økonomien på området presses desuden fortsat af stigende udgifter til køb af private herbergspladser.

Implementeringen af hjemløsereformen har desuden medført et øget arbejdspres på medarbejderne i de enheder i forvaltningen, der arbejder med hjemløseindsatserne. Såfremt der ønskes et mindre caseload hos disse medarbejdere, kan der bestilles et budgetnotat herom til dette års budgetforhandlinger.

Videre proces

Socialforvaltningen vil arbejde videre med forskellige temaer og indsatser i hjemløseplanen med henblik på at reducere antallet af hjemløse borgere i København.

Forvaltningen vil i de kommende måneder have et særligt fokus på kontanthjælpsreformen og de eventuelle konsekvenser, som indførelsen af den kan have for implementeringen af hjemløsereformen.

      
Katrine Ring                               

      / Eva Stokbro Jensen

Indstillingen blev taget til efterretning. 

Centerchef Eva Stokbro Jensen deltog under punktets behandling.