Tilbagebetaling til grundejerne i fortovsordningen

Teknik- og Miljøudvalget skal tage stilling til Teknik- og Miljøforvaltningens model for tilbagebetaling til grundejerne i fortovsordningen af for meget opkrævet betaling.

Indstilling

Teknik- og Miljøforvaltningen indstiller, at Teknik- og Miljøudvalget godkender,

1. at forvaltningens tilbagebetaling til grundejerne i fortovsordningen af for meget opkrævet betaling sker på baggrund af den model, der er beskrevet i nærværende indstilling.

Problemstilling

Teknik- og Miljøforvaltningen konstaterede i foråret 2018, at de aktuelle priser, som grundejerne i fortovsordningen bliver opkrævet, var for høje i forhold til forvaltningens omkostninger. I indstilling om Ny løsning for fortovsordningen (BR 21. juni 2018) orienterede forvaltningen om sagen og om, at en nærmere udredning af et eventuelt tilbagebetalingsbehov var iværksat.

Teknik- og Miljøforvaltningen har nu gennemført udredningen, og fremlægger hermed model for tilbagebetaling til grundejerne af for meget opkrævet betaling til udvalgets stillingtagen.

Løsning

I forbindelse med en markedstest af priserne i fortovsordningen gennem udbud, som forvaltningen gennemførte i foråret 2018, udarbejdede forvaltningen et kontrolbud. Kontrolbuddet var bl.a. baseret på konkrete tidsmålinger af fortovsrenholdelsen og lå i gennemsnit 30 % under de fastsatte priser for 2018. De beløb, forvaltningen opkræver for et år, må ikke overstige de faktiske udgifter, der er forbundet med opgaven det samme år. Derfor har forvaltningen gennemført en nærmere undersøgelse af udgifter og indtægter i ordningen for hvert af årene fra 2011 til nu, bilag 2. Undersøgelsen viser, at en række effektiviseringer af driften har ført til reducerede udgifter i fortovsordningen fra 2015, uden at dette er slået igennem i priserne til grundejerne. Genberegning af forvaltningens udgifter med indregning af effektiviseringerne viser følgende (se også tabel 1):

2011-2015: Grundejerne har betalt for lidt hvert af årene, og forvaltningens udgifter oversteg grundejernes betaling med ca. 27 mio. kr. sammenlagt for hele perioden.

2016-2017: Grundejerne har betalt for meget hvert af årene. For 2016 har betalingen ligget 6,8 mio. kr. svarende til ca. 14 % over forvaltningens udgifter og for 2017 har betalingen ligget 10,8 mio. kr. svarende til ca. 24 % over udgifterne. Grundejerne har samlet betalt ca. 17,5 mio. kr. for meget for perioden 2016-2017.

2011-2017: Det samlede regnskabsresultat for hele perioden viser, at forvaltningens udgifter har oversteget grundejernes betaling med ca. 9,5 mio. kr.

Illustration af udgifter sammenholdt med betalinger fra grundejerne fra 2011-2017, bilag 3.

Model for tilbagebetaling

Der kan, på baggrund af en genberegning af indtægter og udgifter i fortovsordningen med indregning af effektiviseringer, opgøres et tilbagebetalingsbehov på 6,8 mio. kr. for 2016 og 10,8 mio. kr. for 2017, i alt 17,5 mio. kr. for de to år, hvor grundejerne har betalt mere end udgifterne i ordningen.

Beslutningsrum for tilbagebetaling
Forvaltningen har med bistand fra advokatfirmaet Nielsen Nørager undersøgt kommunens beslutningsrum i forhold til tilbagebetalingens størrelse, jf. bilag 4. Undersøgelsen viser, at kommunen ikke er berettiget til at udbetale beløb til grundejerne, som kommunen ikke vurderes at være retligt forpligtet til at betale. Der er med andre ord ikke et beslutningsrum til, ud fra rimelighedsbetragtninger eller kulancemæssige synspunkter, at udbetale en økonomisk godtgørelse til grundejerne. Undersøgelsen viser samtidigt, at der ikke er pligt for kommunen til at forrente de beløb, som kommunen fejlagtigt har opkrævet for meget hos grundejerne. I vurderingen af spørgsmålet vedrørende tilskrivning af renter anfører advokatfirmaet Nielsen Nørager (bilag 4 s. 10) bl.a.: ”Samlet set mener vi ikke, at der er det fornødne sikre grundlag for at fastslå, at Københavns Kommune har pligt til at forrente grundejernes tilbagebetalingskrav. Vi kan derfor ikke anbefale, at kommunen forrenter grundejernes tilbagebetalingskrav." Nielsen Nørager henviser (bilag 4 s. 10) bl.a. til rentelovens § 8, stk.1.

På baggrund af Nielsen Nøragers anbefaling, som Teknik- og Miljøforvaltningen er enig i, vurderer forvaltningen, at Teknik- og Miljøudvalget ikke på nuværende tidspunkt har mulighed for at beslutte, at beløbene tillægges forrentning i forbindelse med tilbagebetalingen, fordi der ikke ud fra de foreliggende omstændigheder retligt er en forpligtelse hertil.

Eventuel konkurrenceudsættelse tidligere
Der verserer i øjeblikket en række klagesager for Vejdirektoratet, der bl.a. angår, om Københavns Kommune burde have konkurrenceudsat fortovsordningen på et tidligere tidspunkt. Baggrunden for spørgsmålet er den nye vejlov, der trådte i kraft den 1. juli 2015, og som bl.a. indeholder en bestemmelse om, at forvaltningen, når den udfører arbejder for borgernes regning, herunder fortovsrenholdelse, har pligt til at konkurrenceudsætte og finde den billigst mulige pris. Som det fremgår af bilag 4, er det advokatfirmaet Nielsen Nøragers vurdering, at der ikke er grundlag for at fastslå et yderligere tilbagebetalingskrav over for grundejerne, som følge af, at kommunen ikke har konkurrenceudsat fortovsordningen tidligere.

Baggrunden for denne vurdering er bl.a., at vejlovens bestemmelse om konkurrenceudsættelse som udgangspunkt kun gælder, når der træffes ”bestemmelse” (afgørelse) om at udføre arbejder for grundejernes regning. Vejloven indeholder desuden en overgangsbestemmelse, der indebærer, at loven gælder for sager opstået efter lovens ikrafttræden. Bestemmelserne (afgørelserne) om at udføre fortovsrenhold for grundejernes regning er imidlertid i København truffet, inden vejloven trådte i kraft.

Selv hvis det senere fastlås, at kommunen retligt var forpligtet til at konkurrenceudsætte fortovsordningen tidligere, end det er sket, er det advokatfirmaet Nielsen Nøragers vurdering, at en sådan pligt formentlig først indtrådte efter udløbet af en rimelig frist efter vejlovens ikrafttræden den 1. juli 2015, og at der ikke er det fornødne grundlag for at fastslå, at forvaltningen har tilsidesat sine forpligtelser i den forbindelse. Advokatfirmaet anbefaler derfor, at der ikke allerede nu træffes beslutning om at tilbagebetale yderligere til grundejerne i relation til dette spørgsmål.

Forvaltningens anbefaling
På baggrund af advokatfirmaet Nielsen Nørager og forvaltningens vurdering vedrørende råderummet for betaling, herunder den manglende mulighed for at tilskrive renter og vedrørende eventuel tidligere konkurrenceudsættelse, anbefaler forvaltningen, at tilbagebetalingen til grundejerne opgøres på grundlag af forvaltningens genberegning af udgifter i fortovsordningen fra 2011 – 2017 med indregning af effektiviseringer. 

Hvis klagesagerne, som pt. behandles ved Vejdirektoratet, falder ud på anden måde end forventet jf. Nielsen Nøragers vurdering, kan der senere blive tale om et supplerende tilbagebetalingsbehov. Størrelsen af et sådant tilbagebetalingsbehov vil formentligt skulle fastlægges gennem en retlig prøvelse.

Hvis grundejere ønsker en retlig prøvelse af spørgsmål om tilbagebetaling, herunder opgørelsen af tilbagebetalingsbeløb, kan der, hvis forvaltningens opgørelse af tilbagebetalingsbehovet underkendes, senere blive tale om supplerende tilbagebetalingsbehov.

Opgørelse af tilbagebetaling på baggrund af genberegning af udgifter

Ernst & Young (EY) gennemgik fortovsordningens økonomi i 2013 (TMU 7. oktober 2013). Undersøgelsen konkluderede, ”at der overordnet ikke er allokeret for mange omkostninger til fortovsregnskaberne for 2011 og 2012 (..).” I sin rapport pegede EY bl.a. på følgende opmærksomhedspunkt: ” et alternativ til detaljeret tidsregistrering er udelukkende at anvende foruddefinerede og sagligt underbyggede fordelingsnøgler, som regelmæssigt revurderes i forhold til udviklingen i de enkelte aktiviteter.”

Forvaltningen har i vid udstrækning anvendt fordelingsnøgler, til at regne registeret tid om til tidsforbrug på fortov. Nogle fordelingsnøgler, men ikke alle, er efterfølgende blevet revurderet. Hvis forvaltningen, som anbefalet af EY, havde foretaget en regelmæssig revurdering af den væsentlige fordelingsnøgle vedrørende fordeling af direkte udgifter i fortovsordningen, ville de gennemførte effektiviseringer sandsynligvis være indregnet i priserne.

EY konstaterede desuden i sin rapport at: ”Benchmarkinganalysen indikerer, at TMF´s omkostningseffektivitet ligger i den lave ende af det anvendte pris- og omkostningsspænd. Det skal dog understreges, at det anvendte spænd ikke er udtryk for hverken god eller bedste praksis samt, at de anvendte benchmarks ikke er direkte sammenlignelige med TMF på alle anvendte parametre. Det er dog vores umiddelbare vurdering, at den gennemførte analyse ikke giver anledning til kritik af TMF´s omkostningsniveau på gaderenhold.” EY anbefalede forvaltningen at gennemføre løbende test af omkostningseffektiviteten i benchmarkingøvelser internt og eksternt.

Forvaltningen har ikke gennemført benchmarkingøvelser som anbefalet af EY, men har iværksat en række effektiviseringer såvel i fortovsrenholdelsen som i den øvrige drift af veje, parker mv. fra 2015 og frem, som har nedbragt udgifterne til fortovsordningen.

Genberegning af udgifter, jf. bilag 2
Der vurderes ikke at være gennemført ændringer af driften af fortovsordningen, som har ført til besparelser før 2015.  Der er bl.a. gennemført følgende effektiviseringer fra 2015 til idag:

• Fra 2015 til i dag: Løvpustere har gradvist erstattet håndsnappere, hvilket udgør en betydelig del af den samlede ressourcebesparelse

• Fra 2016: En række omstillingstiltag, bl.a. ny arbejdstidsaftale, optimering af placering af driftspladser, ruteoptimering gennem GPS i køretøjer mv.

• Fra 2016: En række ledelsestiltag samt digitalisering af sikkerhedstjek af materiel.

Forvaltningen har vurderet den samlede effektiviseringseffekt ud fra implementeringstidspunktet af de enkelte tiltag. Herefter er det vurderet, hvilken andel af effektiviseringen, der vedrører fortovsordningen i forhold til den øvrige drift af veje og parker mm. Her ud fra er den samlede besparelse på omkostningerne i fortovsordningen for årene 2015, 2016 og 2017 opgjort til hhv.  2,7, 8,3 og 14,5 mio. kr.

Tilbagebetaling til grundejerne
Tilbagebetalingsbehovet er opgjort ved at sammenholde fortovsregnskabet med besparelserne gennem effektivisering.  Som det fremgår af tabel 1, overstiger grundejerbetalingen de faktiske udgifter i fortovsregnskabet i hvert af årene 2016 og 2017 med hhv. 6,8 og 10, 8 mio. kr.

Tabel 1: Regnskab for fortovsordningen korrigeret for besparelser gennem effektiviseringer

Vurdering af opgørelsen af tilbagebetalingsbehovet

EY har foretaget en overordnet vurdering af grundlaget og forudsætningerne for fortovsregnskaberne, opgørelse af de økonomiske besparelser samt opgørelsen af det estimerede tilbagebetalingsbehov. EY´s vurdering og forvaltningens opgørelse fremgår af rapport fra EY, bilag 2.  Gennemgang af grundlag og forudsætninger anvendt ved opgørelsen af tilbagebetalingsbehovet til grundejerne har givet EY anledning til følgende konstateringer:

• EY´s rapport fra 2013 konkluderede, at omkostningsallokeringen i al væsentlighed var korrekt for fortovsregnskaberne for 2011 og 2012.

• Fortovsregnskaberne udviser betydelige underskud for perioden 2011-2015 og giver derfor ikke anledning til tilbagebetaling til grundejerne før årene 2016 og 2017.

• Omstillingstiltag er indregnet med fuld effekt for budgetåret og udviser således den maksimale forventede besparelse, der kan henføres til fortovsrenholdelsesordningen. Dette bevirker, at tilbagebetalingsbeløbet er maksimeret i forhold til effekten af omstillingsbesparelserne.

• Opgørelsen af tilbagebetalingsbehovet er behæftet med den naturlige usikkerhed, der er forbundet med ledelsens vurderinger og skøn samt implementeringen af omstillingsbesparelserne.

Intern Revision har fået rapporten fra EY tilsendt til gennemlæsning. Rapporten blev drøftet ved et møde mellem forvaltningen og Intern Revision den 13. august 2018. Intern Revision har efterfølgende fremsendt fire spørgsmål/anbefalinger til rapporten. Forvaltningen har besvaret spørgsmålene med bistand fra EY og advokatfirmaet Nielsen Nørager.

Intern Revision har modtaget forvaltningens besvarelse til kommentering, og har taget forbehold overfor forvaltningens svar på det første spørgsmål. Forvaltningen har bedt EY og advokatfirmaet Nielsen Nørager om at forholde sig til dette forbehold. EY har herefter d. 17. august 2018 tilføjet en præcisering til rapporten, og den endelige rapport er vedlagt som bilag 2.

Af bilag 5 fremgår: Intern Revisions bemærkninger til rapporten, forvaltningens svar på bemærkningerne, Intern revisions forbehold over for forvaltningens svar på spørgsmål et, EYs præcisering til rapporten samt redegørelserne fra advokatfirmaet Nielsen Nørager og EY.

Teknik- og Miljøudvalget og Intern Revision vil blive orienteret, når en redegørelse fra Nielsen og Nørager vedrørende Intern Revisions forbehold foreligger.

Bemærkningerne og de opfølgende bemærkninger fra Intern Revision har ikke givet anledning til, at forvaltningen har ændret i opgørelsen af tilbagebetalingsbehovet.

Økonomi

Tilbagebetalingen udgør en engangsudgift på ca. 17,5 mio. kr. og vil ske hurtigst muligt, og inden udgangen af 2018. Hvis grundejere ønsker retlig prøvelse af spørgsmål om tilbagebetaling, herunder opgørelsen af tilbagebetalingsbeløb, må forvaltningen påregne udgifter til advokatbistand og eventuelle sagsomkostninger i en flerårig periode. Der er taget højde for engangsudgiften på 17,5 mio. kr. i Teknik- og Miljøudvalgets 2. kvartalsprognose og forventet regnskab for 2018 (TMU 13. august 2018).

Videre proces

Teknik- og Miljøforvaltningen vil i samarbejde med Økonomiforvaltningen hurtigst muligt foretage den nærmere afklaring af, hvilket beløb den enkelte grundejer skal have tilbage med henblik på, at tilbagebetalingen kan blive effektueret i 2018. Det er Økonomiforvaltningen, der forestår den faktiske tilbagebetaling til grundejerne, efter anmodning fra Teknik- og Miljøforvaltningen.

Det er ikke nødvendigt for den enkelte grundejer selv at henvende sig.

Af hensyn til muligheden for at nå at gennemføre tilbagebetalingen i 2018 tåler sagen ikke udsættelse.

Teknik- og Miljøudvalget vil i første kvartal 2019 få forelagt en status vedr. tilbagebetaling.

Fortovsordningen betales bagudrettet. Opkrævningerne for 2018 vil blive beregnet ud fra det genberegnede ressourceforbrug/kontrolbuddet (1. halvår af 2018) og ud fra markedsprisen (2. halvår af 2018). Teknik- og Miljøudvalget, Økonomiudvalget og Borgerrepræsentationen vil få forelagt en indstilling om fastlæggelse af opkrævningen for 2018 til godkendelse i efteråret 2018.

 

Pernille Andersen

                                           /Jon Pape

Teknik- og Miljøudvalgets beslutning den 27. august 2018

Sagen blev sendt tilbage til forvaltningen med henblik på, at resultatet af den udvidede undersøgelse fra Intern Revision indgår i indstillingen.