Drøftelse om visitation af ydelser på handicapområdet

Indstilling

Socialforvaltningen indstiller, 

1. at Socialudvalget drøfter rammerne for visitation af ydelser på handicapområdet.

Problemstilling

Socialudvalget har i foråret 2021 haft to temadrøftelser på handicapområdet. Som opfølgning på disse har Socialudvalget ønsket at drøfte visitation af ydelser på handicapområdet. Her var Socialudvalget særligt optagede af BPA- og hjemmeplejeområderne. Socialudvalget bad om en beskrivelse af, hvordan visitationen foregår i praksis, hvad rammerne er ift. lovgivning, Ankestyrelsens praksis og politiske beslutninger som servicestandarder og frister, samt hvad Socialudvalgets handlemuligheder er på områderne.

Løsning

Socialforvaltningen har udarbejdet nedenstående oplæg til udvalgets drøftelse. Sagen tager især udgangspunkt i visitation til hhv. social hjemmepleje, kontant tilskud til hjemmehjælp og borgerstyret personlig assistance (BPA). Bilag 1 beskriver nærmere de relevante paragraffer for sagen.

Det kan være kompliceret at træffe korrekte afgørelser om tildeling eller afslag på ydelser på socialområdet. Udover at sagsbehandle efter reglerne bag de enkelte paragraffer, skal sagsbehandleren ofte tage principper som de nedenstående i betragtning:

For nogle af de ydelser, der kan bevilges efter serviceloven, stiller loven krav om, at sagsbehandler først sikrer, at borgeren ikke via andre paragraffer i samme lov eller anden lovgivning kan få den nødvendige hjælp. Dette kaldes “subsidiaritetsprincippet”. Det betyder eksempelvis, at en borger kun kan blive visiteret til BPA (SEL § 96), hvis det vurderes, at hjælpen ikke kan gives tilstrækkeligt i en kombination af fx hjemmehjælp (SEL § 83), ledsagelse (SEL § 97) og socialpædagogisk støtte og hjemmevejledning (SEL § 85). Afgørelserne skal træffes på baggrund af en konkret og individuel vurdering og ud fra en helhedsorienteret vurdering af borgerens livssituation.

Ud over retsgrundlaget, hviler en afgørelse om støtte på oplysninger, der er relevante for sagen. Tilstrækkelig oplysning af en sag er et grundlæggende princip for at kunne træffe en korrekt afgørelse. Oplysninger der bl.a. kommer frem via samtale med borgeren, fx ved hjemmebesøg, lægelige oplysninger mv. Der anvendes typisk ikke længerevarende observationer i hjemmet som fx de eksempler der har været fremme i pressen fra andre kommuner.  Det er ved vurdering af behov for hjælp til praktisk og personlig pleje, men også hjælpemidler praksis, at borgerens funktionsniveau afprøves og vurderes i hjemmet, hvor visitator afprøver og observerer gang- og standfunktion, udførelse af dagligdagsaktiviteter som opvask, på- og afklædning mv. I særlige tilfælde bliver der indhentet supplerende oplysninger fra fx borgerens dagtilbud eller aflastningssted, og i nogle tilfælde inddrages fx en privatpraktiserende ergoterapeut ift. at afdække en borgers behov.

En tilstrækkeligt oplyst sag er nødvendig for at give den støtte en borger har ret til og behov for. Det er dog ikke altid åbenlyst, hvilke oplysninger, der er tilstrækkelige. For 71 % af de sager, som Ankestyrelsen i 2019 hjemviste til forvaltningen, var begrundelsen, at sagen ikke var tilstrækkeligt oplyst. Det er især visitation efter paragrafferne om merudgifter på børne- og voksenområdet samt tabt arbejdsfortjeneste, der hjemvises som utilstrækkeligt oplyst.

At sagsbehandlingstiden bliver så kort som mulig er altid en ambition, et princip om man vil. I en visitationsproces er der dog til tider trin, der skal tages, førend en afgørelse kan træffes. Dette kan gøre ventetiden lang for borgeren. Det gælder fx når en sagsbehandler skal vurdere nye ansøgninger til fx kropsbårne hjælpemidler, såsom fodindlæg, paryk eller hjælpemidler til stomi, hvor der skal indhentes lægelige oplysninger, før der kan træffes en afgørelse. Viser oplysningerne sig at være til ugunst for borgeren, skal borgeren parthøres i oplysningerne, før der kan træffes en afgørelse. Borgeren har 10 dage til at reagere på oplysningerne. Herefter kan sagen behandles med afsæt i de oplysninger, der er indkommet.

Bilag 2 viser de væsentligste sagsskridt i visitationsprocessen for hjemmeplejeområdet og BPA, samt årsagerne til, at forvaltningen tager disse skridt. Årsagerne til sagsskridtene kan være:

• Lovgivning, eksempelvis forvaltningslovgivningen vedr. partshøring, der kræver, at borgere høres om oplysninger, som det må antages, at borgeren ikke er bekendt med og som er af afgørende betydning og til gene for borgeren.
• Ankestyrelsens principafgørelser, der skal anvendes som rettesnor ift. omfang og udmåling af støttetimer i sager om ledsagelse og hjemmehjælp.
• Beslutninger af politisk eller administrativ karakter, eksempelvis politisk fastsatte sagsbehandlingsfrister og kvalitetsstandarder på hjemmeplejeområdet.

Lovgivning, Ankestyrelsens principafgørelser og politiske og administrative beslutninger danner rammen for visitationspraksis, og flere af trinene i sagsbehandlingen er baseret på lovkrav. Ændringer af disse vil skulle løftes nationalt. Socialudvalget har dog mulighed for at justere rammerne for visitationspraksis i Københavns Kommune, jf nedenfor.

Muligheder for ændring af visitationspraksis

Et afslag på en BPA sker til tider med henvisning til borgers manglende evne til at være arbejdsleder, hvilket er et krav ift. at kunne visitere til ordningen. Borgeren vil i stedet blive visiteret til fx hjemmehjælp, ledsagelse mv., der giver borgeren den nødvendige støtte, men med mindre fleksibilitet og kontinuitet i hjælpen end med en BPA. Borgercenter Handicaps erfaring er, at der i nogle af disse tilfælde er nære pårørende, der både kan og vil løfte det daglige ledelsesansvar på vegne af borgeren med handicap, men hvor det altså ikke er muligt i gældende lovgivning.

Frikommuneforsøg og udfordringsretten
Socialudvalget har mulighed for at søge om optagelse som frikommune på et givent område, eller om at benytte sig af den kommunale udfordringsret. Ovenstående er et eksempel på, hvor Socialudvalget har mulighed for at arbejde for en ændring af visitationspraksis i forvaltningen. Dette kan muligvis gøres gennem frikommuneforsøgsordningen, der har til formål at afprøve nye måder at gøre tingene på med henblik på at finde mere effektive løsninger, der kan sikre mere kvalitet for pengene og/eller mere tid til kernevelfærden i kommunerne.

Alternativt kan Socialudvalget benytte sig af den kommunale udfordringsret, der giver mulighed for at søge tilladelse fra Social- og Ældreministeren til at afvige fra gældende lovgivning. Ordningen er primært målrettet forsøg, som fremlægger alternative forslag til, hvordan procestunge kommunale opgaver kan løses.

Politiske beslutninger ang. serviceniveauer, midler og frister mv.
I lovgivningen gives der mulighed for politisk handlerum, der har indflydelse på kommunens serviceniveau. Fx blev det i forbindelse med lovændringen af servicelovens § 96 muligt at udvide målgruppen for BPA-ordningen til også at omfatte borgere, der ikke har en betydelig og varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne (§ 96 stk. 3). Socialudvalget valgte d. 21. oktober 2009 ikke at benytte denne mulighed i Københavns Kommune.

De led i visitationspraksis, der ikke er relateret direkte til lovgivningen, justeres løbende i takt med forskellige politiske beslutninger. Fx med forlængelsen af bevillingen til flere sagsbehandlere og kompetenceudvikling, der har givet Borgercenter Handicap gode forudsætninger for at sikre en rettidig og mere kvalificeret sagsbehandling. Også Borgercenter Handicaps omstillingsplan samt midler til borgermødespecialister vil medvirke til at skabe en bedre servicekultur bl.a. med det formål at øge brugertilfredsheden.

Økonomi

Sagen har ingen økonomiske konsekvenser.

Videre proces

Forvaltningen tager socialudvalgets drøftelser med i det videre arbejde på området.

Mikkel Boje

                  / Mette Boskov Vedsmand, Anders Møller Jacobsen og Eva Stokbro Jensen