Drøftelse af administrationen af lokalplaner og byggesager

Teknik- og Miljøudvalget skal som opfølgning på udvalgets budgetseminar 2016 drøfte administrationen af lokalplaner og byggesager, herunder høringer og dispensationer fra lokalplaner i forbindelse med byggesager.

Indstilling

Teknik- og Miljøforvaltningen indstiller overfor Teknik- og Miljøudvalget,

1. at muligheder for meddelelse af dispensationer fra lokalplaner og høringer i forbindelse med plan- og byggesager drøftes.

Problemstilling

På Teknik- og Miljøudvalgets budgetseminar den 7. og 8. marts 2016 blev udvalget orienteret om grundlaget for plan- og byggesagsbehandlingen i Teknik- og Miljøforvaltningen. Udvalget havde efterfølgende en drøftelse af dispensationspraksis, samt høringer og orienteringer i forbindelse med plan- og byggesagsbehandlingen.

Som opfølgning på udvalgets drøftelse har forvaltningen overvejet mulighederne for at justere den gældende praksis, således at der skabes en større respekt for vedtagne planer, samtidig med at kommunen fortsat opleves som en serviceorienteret partner i plan- og byggeprocessen. Derudover harforvaltningen iværksat et arbejde, hvor mulighederne for at forenkle lokalplanerne undersøges.

Det skal bemærkes, at den nationale politiske aftale om planloven indeholder udvidelser af dispensationsmulighederne, en ny type lokalplan med færre krav til indholdet og en høringsfrist svarende til fristen for dispensationer på 2 uger, samt ændringer af minimumsfristerne for høringer i forbindelse med udarbejdelse af lokalplaner. Aftalen påregnes fremsat som lovforslag i Folketinget i oktober 2016 med forventet ikrafttræden i januar 2017. Forvaltningen ønsker med denne indstilling og udvalgets drøftelse af dispensationspraksis, at kunne vurdere lovændringens muligheder i sammenhæng med udvalgets drøftelse, når lovens tekst bliver offentliggjort. På baggrund heraf vil forvaltningen fremlægge forslag til retningslinjer for dispensationer og høringer i plan- og byggesager i Københavns Kommune.

Løsning

Dispensationer fra lokalplaner (bilag 1a og 1b)

Dispensationer fra lokalplaner sker som oftest i forbindelse med en konkret byggesag. I 2014 blev der i Byens Anvendelse meddelt dispensation i 5 % af byggesagerne og i 2015 i 6 % af byggesagerne. Københavns Kommunes forøgede fokus på en erhvervs- og væksttilgang til udviklingen af byen de seneste år, har haft betydning for praksis på plan- og byggesagsområdet, således at kommunen fremtræder serviceminded og hurtigt tilpasser sig udviklingen af byen samt opretholder interessen for at investere i ny- og ombygninger i byen.

Dispensationer og behovet for at fravige den gældende planlægning opleves meget forskelligt. Hos nogle vil lokalplaner bliveopfattet som stabile og uforanderlige med deraf tilknyttede forventninger til fremtiden i området og hos andre opfatteslokalplanerne som begrænsende for en udvikling i området. Dispensationerne er derfor en afvejning af sådanne modsætninger.

Dispensationer skal vurderes konkret. Dispensationen er en skønsmæssig afgørelse, og der kan derfor ikke opstilles et egentlig regelsæt for meddelelse af dispensationer, da skøn ikke må sættesunder regel. Derimod kan praksis beskrives gennem vejledninger og retningslinjer, der beskriver de forhold, der skal indgå i den konkrete vurdering i behandlingen af dispensationssager.

Der foreligger hverkenretningslinjer for eller en beskrivelse af nuværende praksis for meddelelse af dispensationer fra lokalplaner. Dispensationerne erenkeltvist vurderet i den konkrete situation og kontekst– med respekt for kravet om ligebehandling, og herunder med en vurdering af kommunens planmæssige interesse i at meddele dispensationen. Der er således tale om en afvejning af behovene for og forventningerne til en opretholdelse af den fastlagte planlægning for lokalområdet og byen op imod de kvaliteter, der vil kunne opnås ved at tillade ændringerne.

Udgangspunktet for en drøftelse af en dispensationspraksis kan beskrives med følgende scenarier:

1. at der meddeles dispensationer på alle ansøgninger, når det er muligt i henhold til planloven,
2. at meddele dispensationer i vidt omfang,
3. at indføre en rækkeparametre for meddelelse af dispensationer, som eksempelviskarakteren af dispensationen, den aktuelle plans alder, indhold og tilblivelse,
4. at der normalt ikke vil blive tilladt fravigelser fra gældende planer med dispensationer, men at fravigelser i overvejende grad kuntillades med ny planlægning,
5. at respektere gældende planer, hvorfor kommunen kun i meget begrænset omfangvil være indstillet på at fravige med dispensationer eller ny planlægning.

Såfremt der skal tillades ændringer af den gældende planlægning med udarbejdelse af lokalplaner i stedet for meddelelse af dispensationer, vil det betyde et meget stort ressourcetræk på forvaltningen.Den samlede sagsbehandlingstid for byggeønsker, der ikke er i overensstemmelse med gældende plangrundlag, vil blive forlænget med 9-12 måneder med de nuværende regler i Planloven. De kommende ændringer af planloven vil muligvis kunne medføre denne forlængelse reduceret til 3-5 måneder. Udarbejdelse af lokalplan frem for meddelelse af dispensation, vil ikke have betydning for overholdelse af servicemålene for byggesagsbehandlingen, idet udarbejdelse af nyt plangrundlag ikke indgår i opgørelsen af sagsbehandlingstiden for byggesagsbehandlingen.

En restriktiv dispensationspraksis med færre dispensationer må forventes at medføre kritik fra erhvervslivet.

Forvaltningen har i bilag 1a og 1b beskrevet overvejelser om praksis fordispensationer i forhold til de seks hyppigst forekommende årsager til dispensationer.

Drøftelse

Udvalget anmodes med udgangspunkt i ovennævnte eksempler b), c), d) og e) at drøfte en eventuel fastlæggelse af retningslinjer for en dispensationspraksis, der dels tager hensyn til opretholdelse af gældende planlægning, dels tager hensyn til behovet for at tilgodese en hurtig og smidig tilpasning til ændringer.

Høringer og orienteringer (bilag 2)

Lovgivningen på plan- og byggeområdet indeholder forskellige bestemmelser om lovpligtige høringer, og derudover gælder forvaltningslovens generelle krav til at høre parter forinden, der træffes en beslutning i en sag, der berører en part. Bestemmelserne i lovgivningen er minimumskrav til høring, både for så vidt angår, hvem der skal høres og i hvor lang tid høringen skal foregå. Nogle af høringerne har ikke en lovpligtig høringsperiode, men i disse tilfælde vil det generelle krav om god forvaltningsskik medføre, at der skal fastsættes en rimelig tid til, at den hørte har mulighed for at sætte sig ind i materialet og eventuelt fremsende svar på høringen.Høringsfristens længde er foruden lovens minimumskrav styret af kommunens pligt til at fastsætte og offentliggøre mål for kommunens sagsbehandlingstid i byggesager.

Der refereres ofte i lovgivningen til høringer, som inddragelse af borgernes synspunkter i sagen.For mange borgere anses høringerne imidlertid ikke som inddragelse, idet høringerne foregår på grundlag af et forslag til en afgørelse/dispensation, og dermed anses mulighederne for at få indflydelse på afgørelsen meget begrænsede. Inddragelse på et tidligere tidspunkt end formelle høringer vil i højere grad kunne medføre, at synspunkterne skal frem, inden forvaltningen vurderer spørgsmålet, og således at de kan indgå i sagsvurderingen samtidig med eller sammen med ansøgers synspunkter.

Den nuværende praksis for høringer i Københavns Kommune er videre end lovens minimumskrav, ved bl.a. forlængelser af høringsperioder i forbindelse med høringer i juli og at rimelig tid som udgangspunkt er 2 uger. Lovgivningen giver mulighed for at undlade høring, men høringer undlades dog kun i det omfang, at fravigelsen ikke berører nabointeresser, og at fravigelsen i øvrigt vurderes at være ubetydelig for de omboende.

Forvaltningen gennemgår i bilag 2 den nuværende høringspraksis og opstiller muligheder for at udvide høringen, både for så vidt angår høringskredsen og høringsperioderne, samt måden hvorpå høringerne gennemføres.

Drøftelse

Udvalget anmodes om på den baggrund at drøfte

1. Hvorvidt en udvidelse af høringskredsen udover de høringsberettigede med de beskrevne fordele og ulemper vil være hensigtsmæssige og tilstrækkelige til at kunne opnå mere debat om og en større forståelse for den byudvikling, som gennemføres med byggeri i København.
2. Hvorvidt det vil være ønskeligt at give borgere mv. bedre muligheder for at kunne deltage i høringer med de beskrevne forslag til ændringer af høringsperioder. Konsekvensen heraf er en længere sagsbehandlingstid, der dels vil kunne komme i konflikt med muligheden for at indfri de nationale servicemål, der netop medregner høringsperioden i sagsbehandlingstiden, dels må forventes at blive mødt med kritik fra erhvervslivet.
3. Hvorvidt forvaltningen skal informere om større sager i en tidlig fase, f.eks. på de sociale medier og eventuelt opfordre bygherrer og grundejere til at indlede en forhåndsdialog om større byggeprojekter med lokalområdet, eventuelt i samarbejde med lokaludvalgene.

Udvidelse af høringsfristen udfordres af de nationale servicemål for sagsbehandlingstiden i byggesager, mens udvidelse af høringskredsen udfordres både i forhold til eksisterende ressourcer, servicemål og sondringen mellem formelle og uformelle høringer, herunder formidling af omverdenen om de rettigheder, der alene følger de formelle høringer.

Lokalplanernes indhold

Byens Udvikling har igangsat et arbejde, der ser på en optimering af lokalplanerne. Det er bl.a. målet at sikre et afvejet detaljeringsniveau og en højere grad af ensartethed i lokalplanerne med tilstrækkelige bindinger overfor bygherre, men med et mindre behov for efterfølgende dispensationer.

Økonomi

Indstillingen har i sig selv ingen økonomiske konsekvenser.

Videre proces

På baggrund af drøftelsen samt de ændringer og nye muligheder, som den kommende ændring af planloven giver, vil forvaltningen udarbejde forslag til et sæt retningslinjer for meddelelse af dispensationer fra lokalplaner, samt høringer i forbindelse med plan- og byggesagsbehandlingen, med henblik på behandling i Teknik- og Miljøudvalget primo 2017, når konsekvenserne af planlovsændringerne har kunnet vurderes.

                        Pernille Andersen

                                                                /Jakob Møller Nielsen       Anne Sofie Degn      

Teknik- og Miljøudvalgets beslutning den 19. september 2016  

Indstillingen blev drøftet.