Drøftelse af tilvejebringelse af flere boliger ved fortætning i villakvarterer

Teknik- og Miljøudvalget skal drøfte scenarier for tilvejebringelse af flere boliger i Københavns Kommune ved fortætning i villakvarterer. Hvis udvalget ønsker at gå videre med undersøgelse af konkrete muligheder for fortætning af villakvarterer med flere boliger – evt. med en større inddragelse af borgere og lokaludvalg – foreslår forvaltningen, at der udarbejdes en analyse der belyser potentialer og konsekvenser. Dette forudsætter finansiering, hvorfor udvalget fx kan beslutte at henvise finansiering af en analyse til budget 2026 eller kan beslutte at stille medlemsforslag i Borgerrepræsentationen om kommuneplantillæg med tilhørende lokalplanlægning.

Teknik- og Miljøforvaltningen indstiller over for Teknik- og Miljøudvalget,

Denne drøftelse omhandler fire scenarier for mulig tilvejebringelse af flere boliger ved fortætning af villaområderne og planmæssige redskaber, der understøtter disse.

Variationer i villaområder

Københavns villaområder er primært placeret i udkanten af kommunen. 90 % af fritliggende enfamiliehuse ligger i bydelene Brønshøj-Husum, Vanløse, Valby, Amager Vest og Amager Øst.

Villaområderne udgøres af fritliggende enfamiliehuse typisk i 1-2 etager og ofte med indslag af række- og dobbelthuse samt villaer opdelt i villalejligheder og omdannede kolonihaveområder fx Birkevang (Brønshøj-Husum), Frederikshøj og Mozart (Vesterbro-Kongens Enghave) og Elmegården (Amager Vest). Der er forskelle i bygningernes etageantal, størrelse, placering og orientering på matriklen og mangfoldighed i arkitektur og opførelsesår. Der kan være store forskelle i matrikelstørrelserne – også inden for samme område – ligesom størrelsen på de enkelte enfamiliehuse varierer meget. Der er en overvægt af villaer i to plan, hvor den øverste etage er en udnyttet tagetage. Nyere villabebyggelser er ofte opført i ét plan, hvilket medfører at større andele af matriklerne er bebyggede. Der findes mindre villaområder med et homogent udtryk, som er udbygget efter en samlet plan fx Eberts Villaby (Amager Vest), Grøndalsvænge (Vanløse), Stenbergsvej (Valby). Kolonihaveområder, der er omdannet til villaområder, har en klar identitet i kraft af en høj tæthed af små bygninger på meget små grunde og parkering typisk på fælles parkeringsområde fx Engly og Hf. Engvang (Amager Vest). De fleste villaområder er karakteriseret ved grønne forhaver som resultat af vejudvidelseslinjer fastlagt i de villaservitutter, der har styret udbygningen. Indkørsler til parkering, carporte og befæstede forhaver bryder de grønne forløb af hække og beplantning i forhaver. Københavns villaområder er fuldt udbyggede. Bilag 2 viser en analyse af villaområderne fra 2017, som stadigvæk er svarende til egenarten af villaområderne i dag.

Grundstørrelserne fordeler sig med ca. 7 % på under 300 m2, 43 % på 300-600 m2 og 50 % på over 600 m2. I bilag 6 fremgår et kort over villaområder og den gennemsnitlige størrelse for villa- og rækkehusmatrikler inden for et Kommuneplan 19 B1 rammeområde.  

I kommuneplanen er udpeget en række bevaringsværdige bygninger (SAVE 1-3) inden for kommuneplanens B1-rammeområde, som i dag ikke er lokalplanlagte. I forbindelse med ny lokalplanlægning for et område vil kommunen foretage en konkret vurdering af bygningsmassen, hvor også bygninger, der ikke er udpeget som bevaringsværdige i kommuneplanen, kan udpeges som bevaringsværdige.

Med Kommuneplan 2024 har Københavns Kommune bl.a. fastsat et mål om at sikre et grønnere København med en højere biodiversitet og større artsrigdom. Grønne forhaver, hække til afgrænsning af de private matrikler mod vejene samt vejtræer især i de ældre villakvarterer foruden spredte små grønne pladser, erstatningsarealer, er værdifulde grønne træk, som kan sikres og evt. styrkes ved lokalplanlægning. De eksisterende villaservitutter regulerer ikke andelen af befæstede og ubefæstede arealer og heller ikke bede, træer og beplantning. Forvaltningen vurderer, at med den manglende regulering af det grønne hhv. befæstede og ubefæstede arealer i villaservitutter, påvirker fældning af træer samt udbredelse af faste belægninger til større terrasser og indkørsler til flere biler villaområdernes grønne træk i højere grad end udbygning og fortætning.

I forbindelse med eventuel større fortætning med etagebebyggelse langs indfaldsveje, større veje eller ved stationer (scenarie 1) er der tale om forandringer fra villatypologi til etageboligbebyggelse. De grønne karakteristika for villahusgrunde forventes derfor ikke bevaret.

I forbindelse med eventuel mindre fortætning af enkeltmatrikler ved udbygning indenfor kommuneplanens rammer (scenarie 3) vil eventuel påvirkningen af de grønne værdier afhænge af den konkrete regulering i kommende lokalplaner.

Regulering af villaområder

De Københavnske villaområder er typisk omfattet af kommuneplanens rammebestemmelser for boligområder (B1-område). Enkelte villaområder, hvor bebyggelsesprocenten typisk overstiger 40%, ligger dog inden for områder, der i Kommuneplan 2024 er fastlagt til B2-område.

De fleste villaområder i København er omfattet af privatretlige villaservitutter, som er tinglyst i forbindelse med udstykning af områderne i begyndelsen af 1900-tallet. Her gælder både de bebyggelsesregulerende bestemmelser i villaservitutterne og i bygningsreglementet. Kommunen håndhæver villaservitutterne.

For ejendomme omfattet af enten lokalplaner eller byplanvedtægter gælder planernes bebyggelsesregulerende bestemmelser frem for bestemmelserne i villaservitutterne. Bilag 3 beskriver regulering af villaområderne og viser et kort over villaområderne, kommuneplanens B1-rammeområder samt placering af lokalplaner, byplaner samt villaservitutterne.

Erstatningsarealerne er formelt vejarealer, der i forbindelse med villakvarterernes udstykning blev udlagt som kompensation for, at veje i områderne blev anlagt i reduceret bredde. Erstatningsarealerne er ejet af de respektive grundejerforeninger og har typisk en grøn karakter. Der findes omkring 115 erstatningsarealer i København, svarende til ca.14 ha. Erstatningsarealerne bidrager som små grønne områder til Københavns grønne struktur.

Bilag 4 beskriver hvordan erstatningsarealer medvirker til at sikre mål for Københavns udvikling om, at der i den eksisterende by maksimalt er 300 m i vejledende gåafstand fra byens boliger til et grønt eller blåt område. Bilag 4 oplyser også om konklusionen i den daværende Bygge- og Teknikforvaltnings rapport om en planmæssig vurdering af erstatningsarealerne i kommunen. På Bygge - og Teknikudvalgets møde den 6. juni 2001 godkendte udvalget at rapporten skulle lægges til grund for den fremtidige administration af erstatningsarealer.

I det følgende præsenteres fire scenarier for mulig tilvejebringelse af flere boliger ved fortætning af villaområder i København. Der kan arbejdes med forskellige scenarier for forskellige villaområder. Ligeledes er der mulighed for at kombinere scenarierne på forskellig vis. Eksempelvis kan mindre fortætning af enkeltmatrikler ved udbygning kombineres med opdeling og udstykning af grunde eller opdeling af boliger. Alle scenarier samt effekter og konsekvenser vil skulle analyseres yderligere i en evt. videre proces, og der vil muligvis kunne findes andre indsatser end dem, der er nævnt herunder. I bilag 5 er scenarierne nærmere beskrevet. Antallet af nye boliger tilvejebragt ved gennemførelse af scenarierne 1, 3 eller 4 eller en kombination af scenarierne vil afhænge af, hvorvidt kommende planlægning fastlægger bestemmelser om maksimale boligstørrelser.

I scenarie 1 er der tale om forandring fra villatypologi til etageboligbebyggelse, herunder ændring af kommuneplanens rammer. De eksisterende villaer forventes derfor ikke bevaret.

I scenarie 2 ombygges eksisterende beboelsesbygninger til flere boliger uden at bygge nyt. Ændringerne forudsætter ikke nedrivning af eksisterende huse.

I scenarie 3 udvides eksisterende beboelsesbygninger med tilbygning og/eller påbygning. Ændringerne forudsætter således ikke nedrivning.

I scenarie 4 udstykkes eksisterende villagrunde til opførelse af nye fritliggende en- eller tofamiliehuse, hvilket ikke forudsætter nedrivning af eksisterende huse. Scenariet rummer som det eneste desuden mulighed for, at eksisterende bygning bevares uden at foretage forandringer på huset.

Hvorvidt scenarierne 2-4, der opererer inden for kommuneplanens rammer med hensyn til bebyggelsesprocent, bygningshøjde samt friarealprocent, vil medføre nedrivninger afhænger af standen af de eksisterende beboelsesbygninger samt nedrivnings-, bygge- og materialeomkostninger. Mange villaer er i så god stand og så efterspurgte, at købsprisen typisk er høj og derfor ikke umiddelbart oplagte at rive ned og erstatte med nybyggeri.

Bevaring er et centralt greb til at nedbringe byggeriets klimabelastning og samtidig beskytte kulturværdier. I forbindelse med eventuel lokalplanlægning er der følgende muligheder for regulering i lokalplanbestemmelserne:

Som opfølgning på Teknik- og Miljøudvalgets behandling af Forslag til ny servitutadministration i byggesager den 27. januar 2025, blev forvaltningen bedt om at svare udvalget på, hvorvidt temalokalplaner kan gøre det nemmere at forstå og overskue problemstillinger indenfor servitutter mv. Svaret på dette er vedlagt som bilag 7.

Desuden blev forvaltningen bedt om at gå i dialog med Grundejeren.dk – Fællesforeningen af grundejerforeninger i København, der er paraplyorganisation for grundejerforeninger og vejlaug i København. Input fra Grundejeren.dk til udvalgets drøftelse er vedlagt som bilag 8.

Grundejeren.dk er bekymret for spekulationsbyggeri og for, at værdier og muligheder i villaområderne går tabt, hvis rammerne for fortætning i Københavns villaområder øges. De fremhæver områdernes kulturhistoriske og arkitektoniske værdier samt muligheder for grønne boligområder, biodiversitet i fremtidens storby, bæredygtige boliger og friarealer med livskvalitet. Grundejeren.dk anbefaler, at Københavns Kommunen udarbejder en vision for villaområderne, der inkluderer en principbeslutning om udarbejdelse af lokalplaner for byens villaområder.

Politisk handlerum
Der kan ikke træffes beslutning om selve indholdet i drøftelsen.

Teknik- og Miljøudvalget kan henvise finansiering af en nærmere analyse af konkrete muligheder for fortætning og udvikling af villa- og parcelhusområder med flere boliger, herunder en nærmere sammenlignende analyse af ressourceforbrug ved udarbejdelse af temalokalplan/-er for samtlige, ikke allerede lokalplanlagte matrikler inden for B1-rammeområde eller flere fuldt dækkende lokalplaner for det samme antal grunde, samt evt. en større borgerinddragelse og inddragelse af lokaludvalg til forhandlingerne om Budget 2026. Dette vil kunne danne baggrund for evt. efterfølgende ønsker til kommuneplantillæg og lokalplanlægning for enkeltområder eller for hele byen.

Medlemmerne af udvalget kan desuden stille medlemsforslag i Borgerrepræsentationen om kommuneplantillæg med tilhørende lokalplanlægning, hvis bebyggelsesprocenten ønskes hævet konkrete steder fx langs en indfaldsvej. Tillæg til kommuneplanen er Økonomiudvalgets ressort, hvorfor evt. medlemsforslag skal stilles i Borgerrepræsentationen.

Denne indstilling har ikke i sig selv økonomiske konsekvenser for Københavns Kommune.

Når Teknik- og Miljøudvalget har drøftet sagen, foretager forvaltningen sig ikke yderligere.

                                     Søren Wille

                                                                         / Karsten Biering Nielsen