Styrkelse af sags- og økonomistyringsfunktionen (Fortsat behandling fra mødet den 8. juni 2000) (2 nye bilag)

DAGSORDEN

for ordinært møde mandag den 19. juni 2000

2. Styrkelse af sags- og økonomistyringsfunktionen (Fortsat behandling fra mødet den 8. juni 2000) (2 nye bilag)

SOU 246/2000 J.nr. 24/2000

Sundhedsforvaltningen indstiller,

at Sundheds- og Omsorgsudvalget tager de beskrevne organisatoriske ændringer i Sundhedsforvaltningen til efterretning, og

at Sundheds- og Omsorgsudvalget over for Økonomiudvalget og Borgerrepræsentationen anbefaler,

Sundhedsforvaltningen har i redegørelser af 3. marts og 17. marts til Sundheds- og Omsorgsudvalget og Økonomiudvalget redegjort nærmere for baggrunden for det konstaterede merforbrug i 1999 og for de tiltag, som forvaltningen ville sætte i gang med henblik på at undgå en lignende situation igen.

Herudover har Borgerrepræsentationen behandlet Sundheds- og Omsorgsudvalgets indstilling om de økonomiske konsekvenser af regnskab 1999 den 11. maj 2000. Ved behandlingen tiltrådte Borgerrepræsentationen et beslutningsforslag fra Lars Hutters om, at der skal placeres et ansvar for merforbruget i Sundhedsforvaltningen.

I nærværende indstilling foreslår Sundhedsforvaltningen en række organisatoriske ændringer med henblik på at forbedre sags- og økonomistyringen.

For det første er det vurderingen, at der på direktionsniveau er behov for at styrke økonomiområdet. Der stilles derfor forslag om oprettelse af en ny vicedirektørstilling, som skal have økonomiområdet som ansvarsområde.

For det andet foreslås Sundhedsforvaltningens nuværende økonomikontor nedlagt, og i stedet oprettes to nye kontorer.

Med henblik på at opprioritere såvel den overordnede økonomistyring som centralforvaltningens rådgivning og servicering af det decentrale niveaus drift- og økonomistyring opdeles det nuværende økonomikontor i to nye kontorer: et økonomistyringskontor, som får det entydige ansvar for budgetlægning, overordnet budgetopfølgning og regnskab og et konsulent- og servicekontor, som får til opgave at følge op på den decentrale drift fx opfølgningen på resultatkontrakter, samt at servicere det decentrale niveau med konsulentydelser og driftsstøtte.

Herudover foreslås, at der indføres en projektorganisering med henblik på at styrke sagsstyringen og den samlede planlægning, prioritering og medarbejderudvikling.

Endelig peges der på, at der skal ske en udvikling af det samlede økonomistyringskoncept, hvor der lægges vægt på en helhedsorienteret styring.

I indstillingen beskrives til sidst, hvordan ansvaret for merforbruget i 1999 er placeret i forvaltningen.

Sundhedsforvaltningen har i redegørelser af 3. marts og 17. marts til Sundheds- og Omsorgsudvalget og Økonomiudvalget redegjort nærmere for baggrunden for det konstaterede merforbrug i 1999.

Af redegørelserne fremgår det, at en væsentlig del af merforbruget kan henføres til merudgifter til nettokøb af boliger og pleje i andre kommuner og til manglende lukninger af indenbys plejeboliger, samt til manglende realisering af samdriftsbesparelser i det decentrale niveau. Endvidere indgik der som en del af merforbruget en tilbagebetaling af husleje til beboere på plejehjem.

Det fremgår, at forvaltningen var bekendt med dele af merforbruget, og at det blev fremlagt for Sundheds- og Omsorgsudvalget i oktober kalkulen. Her var det dog forventningen, at merforbruget blev inddækket ved mindreforbrug af den centrale pulje til uforudsete udgifter mv. På grund af en fejlagtig styring af og manglende overblik over forvaltningens indtægtsposter blev den centrale puljes størrelse fejlvurderet, således at der ikke var luft til at inddække merforbruget. Det var en væsentlig årsag dels til det store merforbrug og dels til, at det først blev klarlagt efter regnskabsårets afslutning.

I de nævnte redegørelser blev endvidere beskrevet en række tiltag, som forvaltningen ville sætte i gang med henblik på at undgå en lignende situation igen. Blandt de igangsatte tiltag indgik en gennemgang af økonomifunktionen med henblik på at kunne fremlægge forslag til de nødvendige ændringer i organiseringen af sags- og økonomistyringen.

I nærværende indstilling beskrives de tiltag, som Sundhedsforvaltningen foreslår med henblik på at forbedre sags- og økonomistyringen.

De nævnte forslag er tiltrådt af et enigt afdelingssamarbejdsudvalg.

Hertil kommer besvarelse af beslutningsforslaget fra Lars Hutters om, at der skal placeres et ansvar for merforbruget i Sundhedsforvaltningen, som Borgerrepræsentationen vedtog i forbindelse med behandlingen af Sundheds- og Omsorgsudvalgets indstilling om de økonomiske konsekvenser af regnskab 1999 den 11. maj 2000.

I forlængelse af regnskabsunderskuddet i 1999 er der foretaget den i ovennævnte redegørelse af 3. marts bebudede gennemgang af hele økonomifunktionen i Sundhedsforvaltningen. I den forbindelse har der været kontakt til Kommunernes Landsforenings Konsulentvirksomhed for økonomi og ledelse, der har udarbejdet et notat om de generelle elementer, der bør tages i betragtning i udviklingen og forbedringen af Sundhedsforvaltningens sags- og økonomistyring. Endelig er det aftalt med Revisionen, at de vil yde bistand i forbindelse med udarbejdelse af de nødvendige forretningsgangsbeskrivelser, som vil være et vigtigt element i sikring af økonomistyringen.

Internt i forvaltningen har der været gennemført en dialogproces mellem medarbejdere og chefgruppen om kravene til den fremtidige organisation, samt om de problemstillinger forvaltningen i øvrigt står over for. Samtidig har repræsentanter fra det decentrale niveau i forvaltningen bidraget med synspunkter på organiseringen af forvaltningens centraladministration.

På dette grundlag er der udarbejdet et forslag til, hvilke ændringer der skal gennemføres for at sikre en bedre sags- og økonomistyring i fremtiden. Forslaget retter sig dels mod organisatoriske ændringer i centralforvaltningen, dels mod at understøtte den generelle økonomistyring i hele forvaltningsområdet.

Med henblik på at styrke sagsstyringen og den samlede planlægning, prioritering og medarbejderudvikling indføres projektarbejdsformen som den normale arbejdsform ved gennemførelse af større opgaver. Udgangspunktet er de positive erfaringer som andre organisationer fx Økonomiforvaltningen har gjort sig.

Formålet er at sikre en mere entydig ansvarsplacering af de enkelte opgaver, at sikre at de nødvendige medarbejderkompetencer samles i projektgruppen med en mere præcis beskrivelse af forventningen til medarbejdernes ressourceindsats, samt at sikre at der løbende følges op på fremdriften i de enkelte projekter.

Projektarbejdsformen betyder, at kompetente medarbejdere får mulighed for at være projektledere, samt at øvrige projektmedarbejdere får ansvar i de enkelte projekter ud fra deres egne faglige kompetencer, som de nu måtte være opbygget i det kontor, de til daglig arbejder i.

Der vil således indgå en væsentlig medarbejderudvikling i projektarbejdsformen.

For hurtigt at kunne høste de forventede gevinster skal der gennemføres målrettede uddannelsesforløb for forvaltningens medarbejdere, som i fremtiden skal kunne fungere som projektledere.

Tiltagene rettet mod at indføre en projektorganisering igangsættes med det samme.

Opprioriteringen af økonomistyringen sker organisatorisk dels på direktionsniveau og dels ved etablering af et nyt økonomistyringskontor.

Det er vurderingen, at der på direktionsniveau er behov for at styrke økonomiområdet. Der stilles derfor forslag om oprettelse af en ny vicedirektørstilling, som skal have økonomiområdet som ansvarsområde.

Direktionen vil herefter bestå af den administrerende direktør og tre vicedirektører svarende til de fleste øvrige direktioner i kommunens forvaltninger.

Den interne opgavefordeling mellem direktionsmedlemmerne fremgår af vedlagte bilag. Direktionen skal som udgangspunkt fungere som en samlet direktion. Dog stadig således at den nye vicedirektør som linieansvar får ansvaret for det nye økonomistyringskontor og det nye konsulent- og servicekontor (jf. nedenfor), mens den administrerende direktør har Sekretariat, Informationsgruppen som linieansvarsområde og de to øvrige vicedirektører deler resten af forvaltningens fagkontorer mellem sig.

Herudover foreslås Sundhedsforvaltningens nuværende økonomikontor nedlagt og i stedet oprettes to nye kontorer.

Økonomikontoret har i dag en meget bred opgaveportefølje indeholdende den overordnede økonomistyring samt en række konsulent- og driftsopgaver rettet mod det decentrale niveau. Det er vurderingen, at det siden samlingen af ældreområdet under Sundheds- og Omsorgsudvalget har været svært at sikre en optimal ressourceprioritering i Økonomikontoret imellem de mange udviklingsprojekter og den grundlæggende økonomistyring. Resultatet har været en utilstrækkelig fokus på såvel den overordnede økonomistyring som konsulent- og driftsopgaverne rettet mod det decentrale niveau.

Med henblik på at opprioritere såvel den overordnede økonomistyring som centralforvaltningens rådgivning og servicering af det decentrale niveaus drift- og økonomistyring opdeles det nuværende økonomikontor derfor i to nye kontorer.

Det ene bliver et økonomistyringskontor, som får det entydige ansvar for budgetlægning, overordnet budgetopfølgning og regnskab, samt opgaver med at udvikle og understøtte en overordnet og helhedsorienteret styringsmodel i forvaltningen.

Det nye økonomistyringskontor skal forbedre sikringen af, at der hele tiden er et overblik over budgettets fordeling på budgetansvarlige enheder og disses løbende forbrug, samt den overordnede realisering af de fastsatte målsætninger.

Udover ovenstående opgaver omkring budget mv. skal kontoret endvidere være tovholder på bl.a. budgetfordelingsmodeller til brug i BUM-modellen, bogholderi mv., udliciteringsopgaver, økonomiske rådgivningsopgaver, samt udvikling af rapporteringsværktøjer og ledelsesinformationssystemer, som muliggør en gennemsigtig og sammenlignelig information om de enkelte enheders budget, forbrug og resultater.

Der ansættes en ny kontorchef for kontoret, som i alt får 19 medarbejdere.

Det decentrale niveau oplever ikke nødvendigvis de dagligt forekommende opgaver som relateret til centralforvaltningens enkelte kontorer. Så til trods for, at kontoropdelingen er velbegrundet kan det godt fremstå som et problem i forhold til relationen til det decentrale niveau, bl.a. fordi kontoropdelingen medfører krav til en løbende og tidskrævende koordinering.

I forhold til det decentrale niveau vil man forbedre denne situation på to måder :

• Etablering af et konsulent- og servicekontor hvortil henvendelser om ændringer i forhold til udmeldte rammer samt øvrige ønsker om støtte fra de forskellige institutioner, hjemmeplejeenhederne og Pensions- og Omsorgskontorerne rettes.

• Indførelse af kontraktledelse i styringen af det decentrale niveaus opgaver.

Konsulent- og servicekontorets opgave bliver at rådgive og støtte institutionerne mv. til at gennemføre hensigtsmæssige opgaveløsninger indenfor deres eksisterende rammer, når behov herfor fremkommer.

Kontoret skal samtidig følge det decentrale niveaus ressourceforbrug og medvirke til justeringer af de konkrete rammer, hvor dette er nødvendigt. Til brug herfor vil kontoret disponere over en mindre pulje afsat til uforudsete udgifter samt til nye initiativer indenfor området.

Kontoret får således en vital rolle i den centrale administration som den oftest anvendte indgangsport og skal dermed sikre helheden i administrationen af de forskellige institutioner mv. Kontorets vigtigste samarbejdspartnere i den centrale administration til løsning af de nævnte opgaver vil være Økonomistyringskontoret, Ældrefagligt kontor og Personale- og Uddannelseskontoret.

Et centralt styringsredskab til sikring af den påpegede større sammenhæng i administrationen af det decentrale niveaus institutioner mv. vil blive kontraktstyring.

For tiden pågår der en udvikling af et kontraktstyringssystem, der skal kunne anvendes i samarbejdsrelationen mellem Sundheds- og Omsorgsudvalget, den centrale administration i Sundhedsforvaltningen og de enkelte institutioner, hjemmeplejeenheder og Pensions- og Omsorgskontorer i forvaltningen.

I et sådant system vil det blive forudsat, at der skal ske en tydeligere sammenkobling af de økonomiske og faglige forventninger til driften udformet i kontrakten, som således bliver det "autoriserede" driftsgrundlag. Der forventes et snævert samarbejde mellem kontraktparterne – og i den centrale administration således også mellem de implicerede kontorer – normalt Økonomistyringskontoret, Konsulent- og Servicekontoret, Ældrefagligt kontor og Personale- og Uddannelseskontoret.

Det daglige ansvar for opfølgning på de indgåede kontrakter vil blive placeret hos Konsulent- og Servicekontoret.

Når der foreligger et endeligt oplæg om kontraktstyringssystemet vil det blive forelagt udvalget.

Ændringen i forhold til det nuværende økonomikontor kan illustreres i nedenstående organisationsdiagrammer.

Økonomisøjlen før organisationsændringen

Ældrefagligt kontor er i Sundhedsforvaltningen hovedansvarlig for den faglige udvikling på ældreområdet i kommunen, ligesom man derfra skal overvåge anvendelsen og kvaliteten af det faglige niveau i pleje-, omsorg- og træningstilbuddene.

Kontoret skal – typisk sammen med Planlægnings- og Folkesundhedskontoret – medvirke til faglig sammenhæng mellem de ældres behandling på især hospitalerne og de tilbud, Sundhedsforvaltningen er ansvarlig for.

Kontoret skal supervisere og/eller støtte udviklingsprojekter på det faglige område.

Byggekontoret varetager i dag kommunens planlægning og styring af ældrebolig- og plejeboligbyggerier i form af nybyggeri og ombygninger af eksisterende institutioner og står således for den samlede sagsbehandling vedr. projekterne.

Kontoret inddrager i projekteringen relevante interessenter – herunder i stort omfang Ældrefagligt kontor.

Ved en sammenlægning af disse to kontorer vil man i endnu højere grad end hidtil kunne sikre en konsistens mellem de faglige krav til de plejekrævende ældres boligmæssige rammer, de ældres ønsker til den fremtidige bolig og de byggerelaterede hensyn, der skal tages i byggesagerne.

Udover de igangværende bygge- og ombygningsprojekter kan det overvejes at lægge opgaver vedr. øvrige bygnings- og lokaleændringer i kontoret.

Byggekontorets chef er pensioneret og de øvrige 5 medarbejdere vil blive overflyttet til Ældrefagligt kontor, således at Ældrefagligt kontor i alt har 12 ansatte.

I vedlagte bilag 1 er samtlige kontorer i centralforvaltningen efter de foreslåede ændringer beskrevet.

Udover det anførte vil der i den nærmeste fremtid ske en gennemgang af, om der er isolerede opgaver, der i dag er delt mellem flere kontorer eller ulogisk placeret, og som med fordel vil kunne placeres eller samles i andre kontorer. Gennemgangen skal også indeholde eventuelle snitflader mellem den centrale forvaltning og Pensions- og Omsorgskontorerne.

Ændringer vil have til formål at skabe en klarere opgavefordeling uden, at der vil blive tale om principielle ændringer i strukturen.

For at understøtte sags- og økonomistyringen yderligere bliver der også taget initiativer til, at den interne information styrkes og målrettes.

Ibrugtagningen af netværk, intranet og mailsystemer åbner mulighed for en hurtig og omfattende information. I det videre arbejde skal det sikres, at disse muligheder udnyttes på en optimal måde, således at alle hurtigt og direkte får den information, som er nødvendig for deres opgaveløsning samt adgang til yderligere information på en let - men struktureret - måde.

Udover de nævnte organisatoriske ændringer skal der ske en udvikling af det samlede økonomistyringskoncept. Her påpeger KL's konsulentkontor, at der i et samlet økonomistyringskoncept altid vil indgå en række valg af styreformer, budgetlægningsmetoder og resultatvurderinger.

Målet med et nyt økonomistyringskoncept er at udvikle de muligheder, som et KØR-system i sikker drift nu muliggør.

Der skal skabes en synlighed for alle om, hvordan det går. Det skal gøres ved at sikre en valid og prioriteret ledelsesinformation, som er tilgængelig for alle. Konkret vil de økonomiske data i KØR kunne sammenstilles med andre data vedrørende aktiviteter og resultater i et Data Warehouse.

Et andet mål er at sikre en helhedsorienteret styring og udvikling af den samlede virksomhed.

Det vedtagne budget fastsætter den grundlæggende ramme for såvel økonomien som indholdet i ydelserne og de mål der skal nås. Der skal derfor følges op på mål for såvel økonomien, som kundetilfredsheden, medarbejderudviklingen, de interne processer og forvaltningens evne til at imødekomme fremtidige krav og udfordringer. Inspirationen hertil hentes fra erfaringer med brug af Balanced Scorecard og elementerne i kommunens kvalitetsprismodel.

Sundhedsforvaltningen er i dag ved at indføre en række nye styreformer: intern kontraktstyring, BUM-model og kundevalgsordninger som overbygninger på den kendte og udbredte decentralisering.

Udviklingen af et nyt økonomistyringskoncept skal ses i tæt sammenhæng med disse nye styreformer.

I relation til budgetlægningsmetoden har Sundhedsforvaltningen igennem mange år benyttet en mål – og rammebudgettering på samme måde som store dele af resten af kommunen.

I et fremtidigt perspektiv skal denne udvikles til at blive en konsekvent mål- og resultatbudgettering, hvor mål og økonomi knyttes tæt sammen, og hvor de overordnede mål nedbrydes til operationelle og målbare mål og resultatkrav i de kontrakter, som bliver indgået mellem centralforvaltningen og de decentrale enheder.

Resultatvurderingen skal sikres gennem en løbende opfølgning på de målbare og balancerede målsætninger. Det skal bl.a. ske gennem en løbende opfølgning på de indgåede kontrakter med de decentrale enheder.

Sundhedsforvaltningen vil inddrage eksterne konsulenter i det videre arbejde med udvikling og implementering af det nye økonomistyringskoncept.

Det forventes, at styringskonceptet vil blive implementeret successivt over de kommende år, og Sundheds- og Omsorgsudvalget vil senere få forelagt en detaljeret plan herfor.

På kort sigt vil Sundhedsforvaltningen – ud over de ovenfor nævnte organisatoriske ændringer – fokusere på den løbende økonomiske opfølgning bl.a. ved månedsvise kalkuler, økonomisk konsekvensvurdering af alle politiske beslutninger og etablering af en overordnet styregruppe - med deltagelse af direktionen, chefgruppen i centralforvaltningen og formanden for det decentrale niveaus lederråd – som skal sikre realisering af de vedtagne tiltag for at skabe balance i Sundhedsforvaltningens budget.

Sundhedsforvaltningen har i en redegørelse af 3. marts 2000 redegjort for baggrunden for merforbruget. Det fremgår heraf, at merforbruget bl.a. skyldes fejlagtig styring og manglende overblik over forvaltningens indtægtsposter.

Som administrerende direktør for Sundhedsforvaltningen har Poul-Erik Daugaard Jensen det overordnede administrative ansvar for opgavevaretagelsen i forvaltningen.

Sundhedsforvaltningen ledes af en direktion på 3 medlemmer. Det daglige direktionsansvar for de forskellige opgaveområder er fordelt mellem de to vicedirektører, Ib Haurum og Jesper Maarbjerg.

Der er ikke udpeget en egentlig økonomidirektør, men vicedirektør Jesper Maarbjerg har bl.a. ansvaret for Økonomikontoret, hvor opgaverne i relation til den generelle økonomistyring er placeret.

Det fremgår af forvaltningens forslag til ny organisering af økonomi- og ressourcestyringen (jf. ovenfor), at direktionen udvides med en ny vicedirektør, som får økonomiområdet som ansvarsområde. Denne ændring i fordelingen af direktionsansvar for de forskellige opgaveområder er samtidig udtryk for, at en del af det direkte ansvar for merforbruget er placeret hos det direktionsmedlem, som har haft Økonomikontoret som en del af sit ansvarsområde.

Det daglige arbejde med økonomistyringen har været placeret i forvaltningens Økonomikontor, som ledes af kontorets chef og souschef.

Forvaltningens forslag til ny organisering af økonomi- og ressourcestyringen indebærer, at denne opgave placeres i et nyoprettet økonomistyringskontor med en ny ledelse. Denne ændring i ledelsesstrukturen er udtryk for, at den øvrige del af det direkte ansvar for merforbruget er placeret hos ledelsen af det nuværende økonomikontor.

Ansvarsplaceringen indebærer, at de implicerede ledere vil få frataget dele af deres ansvarsområder, således at de ikke kommer til at beskæftige sig med generel økonomistyring fremover. Samtidig har de fået en påtale i deres personalesag af deres medansvar for uacceptable fejlskøn i forbindelse med håndteringen af den løbende regnskabsopfølgning vedrørende 1999.

For de implicerede ledere gælder, at de har en for forvaltningen meget værdifuld viden om ældreområdet. Denne viden og de pågældendes kvalifikationer i øvrigt er der stærkt brug for i forbindelse med den igangværende omstilling og udvikling af ældreområdet. Forslaget til organisatoriske ændringer indebærer, at de vil kunne opprioritere deres indsats på disse områder.

Udgifterne til løn til ny vicedirektørstilling og til udvikling af nyt økonomistyringskoncept i øvrigt afholdes inden for Sundhedsforvaltningens budget for centralforvaltningen i 2000. I 2001 er der afsat 2,5 mill. kr. i budgetforslaget til en forbedret sags- og økonomistyring, herunder løn til en ny vicedirektør.

1. Organisationsdiagram for den nye struktur i Sundhedsforvaltningen
2. Notat af 14. juni 2000 om Sundhedsforvaltningens administrative struktur 1998 – 2000 med underliggende bilag.
3. Notat af 9. juni 2000 om Økonomiforvaltningens vurdering af Sundhedsforvaltningens indstilling i sagen "styrkelse af sags- og økonomistyringsfunktionen".

Poul-Erik Daugaard Jensen