Indførelse af tilsynsordninger og bruger- og pårørenderåd på ældreområdet (Ny indstilling)

DAGSORDEN

for ordinært møde mandag den 17. december 2001

8. Indførelse af tilsynsordninger og bruger- og pårørenderåd på ældreområdet (Ny indstilling)

SOU 411/2001 J.nr. 45/99

Sundhedsforvaltningen indstiller, at Sundheds- og Omsorgsudvalget overfor Økonomiudvalget og Borgerrepræsentationen anbefaler,

at lovbestemmelserne om tilsyn med plejehjem og plejeboliger samt etablering af bruger- og pårørenderåd ved plejehjem og plejeboliger iværksættes med virkning fra 1. januar 2002, og

at der derudover tilrettelægges tilsyn og oprettes bruger- og pårørenderåd på Sundheds- og Omsorgsudvalgets ældreområde efter nedenstående principper således at hele området er omfattet inden udgangen af 2002:

1. De kommunale tilsyn, der skal gennemføres på plejehjems- og plejeboligområdet, udvides også til at omfatte hjemmeplejen og de dagtilbud, hvortil deltagelsen beror på en visitation.
2. Bruger- og pårørenderåd, som skal oprettes ved alle plejehjem og plejeboliger, oprettes også ved hjemmeplejerne.
3. På dagcentre og specialinstitutionerne Solgavehjemmet, Solterrasserne og Institutionen for Respirationspatienter oprettes dog alene brugerråd .

at vedtægterne for bruger- og pårørenderådene fastsættes på grundlag af vedlagte udkast til standardvedtægt, idet ældrerådene dog samtidig anbefales ikke at lade sig repræsentere bruger- og pårørenderådene.

Ændringer i Serviceloven og i Embedslægeloven, der træder i kraft d. 1. januar 2002, indfører nye tilsynsbestemmelser på plejehjems- og plejeboligområdet, ligesom der fra dette tidspunkt skal oprettes bruger- og pårørenderåd ved disse boliger.

I lovbestemmelserne om tilsynet er det alene plejehjems- og plejeboligområdet, som reglerne vedrører. Imidlertid er det i Lov om retssikkerhed og administration på det sociale område generelt forudsat, at kommunen som led i sin myndighedsfunktion sikrer sig, at de ydelser, der bevilges, også ydes efter hensigten. Kommunen ønsker at understrege fleksibiliteten i pleje- og omsorgstilbuddene i forhold til brugerne. At gøre brugernes valgmuligheder tydeligere. Det er derfor vigtigt, at alle kommunens pleje- og omsorgstilbud indgår i en samlet vurdering ved tilrettelæggelse af den individuelle planlægning af arbejdet.

Det indstilles derfor, at de nye bestemmelser udover plejehjems- og plejeboligområdet udbredes til andre dele af ældreområdet så alle de udførerenheder, hvis tilbuds anvendelse beror på en visitation ud fra omsorgs- og plejebehov mv., i løbet af 2002 også bliver omfattet af bestemmelserne – det vil bl.a. sige, at der indføres bruger- og pårørenderåd ved hjemmeplejen og gennemføres tilsyn på dette område svarende til tilsyn ved plejehjem og plejeboliger.

Tilsynene skal bestå af to årlige kommunale tilsyn, hvoraf det ene er uanmeldt, og det andet anmeldt. Endvidere skal der være et uanmeldt sundhedsfagligt tilsyn gennemført af embedslægen. Tilsynene præsenteres i tilsynsrapporter, som bruger- og pårørenderådene og ældrerådene skal kommentere. Hvis tilsynsbesøg afdækker stærkt kritisable forhold, vil de umiddelbart blive forelagt Sundheds- og Omsorgsudvalget.

En gang årligt skal der gives en samlet redegørelse for alle årets tilsynsrapporter og de foranstaltninger, der er sat i værk i anledning af rapporterne. Denne redegørelse skal – udover i Sundheds- og Omsorgsudvalget - behandles i Borgerrepræsentationen.

Bruger- og pårørenderådene skal oprettes ved de enkelte udførerenheder og kan sammensættes, så de passer til den enkelte enheds struktur.

Der skal i forbindelse med de nye bestemmelser søges udarbejdet et fælles registreringssystem, som vil blive forelagt Sundheds- og Omsorgsudvalget, hvor bl.a. de retningslinier der anvendes i Institut for Serviceudviklings certificeringsordning indarbejdes.

29. maj 2001 vedtog Folketinget "Lov om ændring af lov om social service, lov om retssikkerhed og administration på det sociale område og lov om embedslægeinstitutioner mv." Loven indfører en række nye procedurer til gennemførelse af hhv. det kommunale og det sundhedsfaglige tilsyn på plejeboligområdet og indfører samtidig bestemmelser om etablering af beboer- og pårørenderåd samt om anvendelse af plejeplaner på ældreområdet.

I nærværende indstilling behandles alene implementeringen i Københavns Kommune af tilsynsbestemmelserne og bestemmelserne om beboer- og pårørenderåd

For Sundhedsforvaltningen er udgangspunktet for en stillingtagen til, hvordan de vedtagne bestemmelser skal gennemføres,

• at der i forvejen er gode erfaringer med det tilsyn på plejehjemsområdet, som efter aftale udføres af Embedslægeinstitutionen for Københavns og Frederiksberg Kommuner,
• at der igennem flere år gennem f.eks. etiske regnskaber har været sat fokus på kvaliteten af ydelserne i plejehjems-/plejebolig- og hjemmeplejeområdet, og
• at værdiledelsesbegrebet er blevet stadig mere centralt i ledelsen af området.

På det sidste er der herudover sikret muligheder for en stor gennemsigtighed i ældreområdets ydelser ved vedtagelserne om hhv. anskaffelse af et avanceret IT-system til ældreområdet (Københavns Omsorgs System – KOS) og fastsættelsen af detaljerede kvalitetsstandarder på området.

Tilsynsbestemmelserne er således ikke fremmede for Sundhedsforvaltningen, og det er baggrunden for, at der foreslås en række videregående bestemmelser, end de der umiddelbart er forudsat i lovgivningen.

Der indstilles således følgende:

• I stedet for den eksisterende tilsynsordning, som for tiden er aftalt med Embedslægeinstitutionen, skal der iht. den vedtagne lov gennemføres mindst et anmeldt og et uanmeldt kommunalt tilsynsbesøg på hvert plejehjem og i hvert plejeboligkompleks pr. år.
• Embedslægen skal iht. den vedtagne lov derudover de samme steder gennemføre et uanmeldt sundhedsfagligt tilsyn pr. år.
• De kommunale tilsyn foreslås i løbet af 2002 bredt ud til alle pleje- og omsorgstilbud ( udførerenheder ) i kommunen – dvs. at også hjemmeplejen og dagcentrene inddrages i tilsynsordningen.
• De to former for kommunale tilsyn foreslås tilrettelagt forskelligt. De anmeldte tilsynsbesøg foreslås at blive tilsyn, som indebærer en samlet vurdering af tilbuddenes organisering og kvalitet baseret på udførerenhedens årsrapport. De uanmeldte tilsynsbesøg skal i højere grad fokusere på tilbuddene til gennemførelsen af de enkelte visitationer, håndteringen af plejeplaner og klagesager.
• De anmeldte tilsynsbesøg foreslås gennemført af medarbejdere fra Udførerkontoret og de uanmeldte af medarbejdere fra Pensions- og Omsorgskontorerne.
• Det foreslås, at der etableres bruger- og pårørenderåd ved alle plejehjem, plejeboligkomplekser og – i løbet af 2002 - hjemmeplejer.
• Der foreslås kun etableret brugerråd ved dagcentrene og ved specialinstitutionerne Solgavehjemmet, Solterrasserne og Institutionen for Respirationspatienter.
• Det foreslås, at Sundheds- og Omsorgsudvalget løbende orienteres om de af bruger- og pårørenderådene og ældrerådene kommenterede tilsynsrapporter, når der er tale om graverende forhold, og
• at der iht. den vedtagne lov en gang årligt udarbejdes en sammendragende rapport over tilsynsbesøgene til forelæggelse for Sundheds- og Omsorgsudvalget og Borgerrepræsentationen.
• Det foreslås, at den emneopdeling, der anvendes i Socialministeriets og Institut for Serviceudviklings retningslinier for certificering på ældreområdet, skal søges anvendt som disposition for udførerenhedernes årsrapporter, idet de registreringer, der forberedes i "balanced scorecard"- registreringerne, samtidig indarbejdes.

Baggrunden for forslagene er beskrevet i vedlagte notat af 15. oktober 2001, hvortil

Socialministeriets orientering om lovændringen og selve lovteksten er bilagt. Til notatet er endvidere bilagt et udkast til standardvedtægt for bruger- og pårørenderåd.

Idet der i øvrigt henvises til notatet skal der vedrørende enkelte punkter anføres følgende :

Bruger- og pårørenderådene er en nyskabelse, der er fremkommet sammen med de nye tilsynsbestemmelser. I loven er de forudsat oprettet i tilknytning til plejehjemmene/plejeboligerne og ikke andre steder, men det er helt i overensstemmelse med kommunens udtalte ønsker om en dialogbaseret tilrettelæggelse af sin service om der – udover på plejeboligområdet - oprettes bruger- og pårørenderåd i tilknytning til hjemmeplejerne og de dagtilbud, som brugerne benytter i lang tid.

Kommunen fastlægger selv hvilket antal råd, der skal nedsættes (der skal være mindst et råd pr. udførerenhed.), og hvordan de skal sammensættes (der skal dog være et flertal af brugere og pårørende i rådene – hvorfor det må forudsættes, at der så skal være mindst 3 medlemmer). Da det må forventes, at det i høj grad vil være generelle emner vedr. driften som vil blive diskuteret i rådene, vil det formentlig normalt være naturligt kun at have et beboer- og pårørenderåd pr. udførerenhed.

For så vidt angår sammensætningen af bruger- og pårørenderådene har det specielt været drøftet om ældrerådene bør have sæde i disse. I forbindelse med lovforslagets behandling i Folketinget har Socialministeren udtalt:

"Det primære formål med de nye bruger-/pårørenderåd er at skabe et talerør for de direkte brugere/beboerne – de svage ældre - og deres pårørende. Oprettelsen af de nye råd skal desuden sikre, at brugere og pårørende får indsigt i den kommunale tilsynspraksis. Inddragelsen af de nye råd vil medvirke til at skabe en større åbenhed omkring forholdene for de svage ældre, og give et grundlag for den lokale debat om tilrettelæggelsen af ældreplejen i den enkelte kommune. Bruger-/pårørenderådene skal således tjene de svage ældres nære interesser i den enkelte boligenhed.

I modsætning hertil er hensigten med de kommunale ældreråd at de skal tjene som uvildige sparringspartnere for kommunerne i alle overordnede og principielle ældrepolitiske spørgsmål (såvel på det sociale område som på andre områder – trafik, kultur m.v.). For at sikre uvildigheden, og for at undgå, at der bliver tvivl om ældrerådenes rolle, er det væsentligt at fastholde at ældrerådene ikke skal beskæftige sig med konkrete sager, eller involveres i kommunale driftsopgaver. Derfor er det ikke en naturlig opgave for ældrerådene at deltage i bruger-/pårørenderådenes arbejde."

Det skal således foreslås, at Københavns Kommune tager konsekvensen af ministerens udtalelse og opfordrer ældrerådene til ikke at lade sig repræsentere i bruger- og pårørenderådene.

I forbindelsen med høringen over forslagene er det specielt fra Dansk Blindesamfund anført, at reglerne ikke omfatter de specialinstitutioner, der tidligere benævntes særlige plejehjem. I forslagene ligger der generelt et ønske om udvidelse af reglernes anvendelsesområde, men specielt for specialinstitutionerne vil det især vedr. bruger- og pårørenderådene være i klar modstrid med den praktiserede politik overfor handicappede om deres pårørende skulle sidde i samme råd som brugerne selv. Man har derfor også fra brugernes side protesteret kraftigt mod denne del af oplægget.

Det foreslås at protesterne tages til følge på dette punkt.

I lovbestemmelserne om tilsynet er det alene plejeboligområdet, som reglerne vedrører. Imidlertid er det i Lov om retssikkerhed og administration på det sociale område generelt forudsat, at kommunen som led i sin myndighedsfunktion sikrer sig, at de ydelser, der bevilges, også ydes efter hensigten. Kommunens ønsker at understrege fleksibiliteten i pleje- og omsorgstilbuddene i forhold til brugerne. At gøre brugernes valgmuligheder tydeligere. Det er derfor vigtigt, at alle kommunens pleje- og omsorgstilbud indgår i en samlet vurdering ved tilrettelæggelse af den individuelle planlægning af arbejdet.

Det vil derfor være hensigtsmæssigt at gennemføre tilsynsordninger på såvel plejeboligområdet som hjemmeplejen og træningscentrene /dagcentrene. Det vil imidlertid være nødvendigt at tidsforskyde iværksættelsen på hjemmepleje- og dagtilbudsområderne, så ændringerne kan forberedes yderligere.

For så vidt angår det uanmeldte sundhedsfaglige tilsyn, vil dette som nævnt bygge på en endnu ikke færdig vejledning fra Sundhedsstyrelsen. Vejledningen forventes at foreligge i slutningen af december måned.

Det vil indledningsvist ikke være muligt at gennemføre sundhedsfaglige tilsyn på andet end det lovpligtige område – plejehjems- og plejeboligområdet. Embedslægeinstitutionen og Sundhedsforvaltningen vil imidlertid nøje følge udviklingen i tilsynsarbejdet for at overveje, om det sundhedsfaglige tilsyn skal søges gennemført på det øvrige ældreområde.

Det er vigtigt at sikre, at det registreringsmateriale, der skal anvendes til belysning af udførerenhedernes aktivitet, er sammenhængende, og at de typer oplysninger der bruges i de forskellige former for styringssammenhænge er koordinerede, så registreringsprocesserne ikke overskygger en stillingtagen til det, der registreres.

Det kan derfor være en overvejelse, om man kunne tage et udgangspunkt i de ti emner for udførerenhederne, som er indeholdt i Institut for Serviceudviklings certificeringsmodel og i de registreringer, der peges på i de planlagte "balanced scorecard" registreringer.

Ved en gennemgang af emnerne kan det således sikres, at det datagrundlag, der skal anvendes ved ældreområdets styring, passer til en senere certificering.

Ingen konsekvenser

Der er til kommunen i forbindelse med lovvedtagelsen tilført ca. 1,2 mill. kr.

Den beskrevne aktivitet i den centrale forvaltning og i Pensions- og Omsorgskontorerne skønnes at kunne afholdes indenfor dette beløb.

Det vedlagte notat med bilag har været udsendt til høring til ældrerådene, forvaltningens HSU, de selvejende institutioners bestyrelser, de selvejende institutioners paraplyorganisationer, Ældremobiliseringen, Ældresagens Københavnsafd., Pårørendegruppen for svage ældre, forvaltningens lederråd og Embedslægeinstitutionen for Københavns og Frederiksberg Kommuner.

Forslag til tilsynsordninger og brugerindflydelse på ældreområdet – notat af 15. oktober 2001

Socialministeriets orientering af 29. maj 2001

Lovteksten

Udkast til standardvedtægt for bruger- og pårørenderåd.

Bo Andersen

/Lau Svendsen-Tune