Miljø- og Forsyningsudvalget

 

DAGSORDEN

for ordinært møde mandag den 28. november 2005

 

 

14.      Serviceeftersyn i vandsektoren

      MFU 282/2005

INDSTILLING

Miljø- og Forsyningsforvaltningen indstiller,

at Miljø- og Forsyningsudvalget fremsender vedlagte forslag til høringssvar vedr. Regeringens debatoplæg "Serviceeftersyn i vandsektoren" til Miljøstyrelsen.

 

 

RESUME

Miljøstyrelsen har den 13. oktober 2005 udsendt et debatoplæg "Serviceeftersyn i Vandsektoren". Oplægget indeholder en række forslag til ændringer i reguleringen af sektoren.

Sammen med de ændringer, der følger af Strukturreformen og Vandrammedirektivet, kan dette medføre en betydelig påvirkning af kommunens råderum m.h.t. målsætninger og handlinger indenfor vandsektoren.

 

SAGSBESKRIVELSE

Den 13. oktober 2005 blev regeringens ideoplæg "Serviceeftersyn af vandsektoren" præsenteret.

 

Hovedelementerne i oplægget er:

1)     Ændret økonomisk regulering – afskaffelse af hvile-i-sig-selv og indførelse af prisloft

2)     Benchmarking

3)     Årsregnskab og åbningsbalance

4)     Indførelse af prisreguleringsmyndighed

5)     Selskabsgørelse

6)     Beskatning af vandsektoren

7)     Indførelse af miljøledelse i vandsektoren

8)     Øget samspil med den private sektor

 

Det vedlagte forslag til høringssvar (bilag 1) forholder sig særligt til konsekvenserne af regeringens oplæg mht. sikring af det kommunale selvstyre, relation til kommunens egne mål indenfor vandområdet, samt til oplæggets forslag om implementering af et prisloft og en tilhørende prisreguleringsmyndighed.

I det følgende er oplæggets hovedelementer gennemgået i detaljer.

Generelle bemærkninger

Punkterne 1-7 er stort set alle kendt fra den regulering, der er indført på elområdet. Det første punkt indeholder dog det nye i reguleringsmæssig sammenhæng, at anlægsaktivernes værdi opgøres på en måde, der er anderledes end KEs hidtidige opgørelsesmetode, hvor aktivernes værdi er lig deres anskaffelsespris reguleret for slid & forbedringer (nedskrevne genanskaffelsespris metode).

Med den nye opgørelsesmetode (discounted cash flow) opgøres aktivernes værdi til den, der ofte anvendes i forbindelse med salg af virksomheder, dvs. baseret på de fremtidige nettopengestrømme, virksomheden vil modtage (nettopengestrømmene svarer groft sagt til indbetalingerne fra kunderne fratrukket betaling af løn, indkøbte ydelser og investeringer).

Vand- og afløbsforsyningerne er p.t. underlagt et hvile i sig selv regime, hvor indtægter og udgifter over en vis tidshorisont skal udligne hinanden, dvs. der må ikke skabes under-/overskud på det lange sigt. De takstscenarier, der blev fremlagt af KE på mødet den 26. september 2005, var baseret på denne forudsætning.

Med det foreslåede reguleringsregime erstattes hvile i sig regimet af et prisloftregime med prisregulering i lighed med det, man kender på elområdet.

For en samlet gennemgang af forslagene i oplægget henvises til bilag 2. Heraf er også oplistet en foreløbig vurdering af KEs parathed til de pågældende forslag. De økonomiske konsekvenser af de foreslåede tiltag er belyst i et særskilt notat.

I det følgende er ændringer ift. benchmarking og prisloft beskrevet nærmere, idet disse kan få en betydning for såvel de målsætninger, der er vedtaget i kommunens sektorplaner indenfor vandområdet som for kommunens fremtidige mulighed for at fastsætte mål for området.

 

Derefter følger en beskrivelse af det arbejde med servicemål, der foregår i branchen i regi af DANVA. Det forventes, at branchens forslag til servicemål kan få afgørende betydning for hvilke aktiviteter, der kan finansieres med takstmidler.

Endelig beskrives relationer til kommunens egne mål og sektor planer.

 

Benchmarking

I oplægget "Serviceeftersyn af vandsektoren" ønskes indført en benchmarking i forsyningssektoren, for at måle de enkelte forsyningsselskabers præstationer. Dette er en måde at tydeliggøre de økonomiske præstationer og dermed underbygge effektiviseringen i forsyningssektoren.

Vandforsynings-, grund- og spildevandsplanlægning er kommunale myndighedsopgaver. Det betyder, at det er kommunalbestyrelsen, der fastlægger ambitionsniveauet på forsyningsområdet, som forsyningsselskaberne efterfølgende skal efterleve.

Det er vigtigt at miljø, teknologiudvikling og forsyningssikkerhed bliver parametre, som indgår i benchmarkingen. Dermed kan det sikres at de kommunale beslutninger i planlægningen på fornuftig vis kan indarbejdes i forsyningsselskabernes fremtidige opgavevaretagelse. Hvis de kommunale politiske vedtagne ambitioner ikke bliver inddraget i benchmarkingen vil forsyningsselskaber risikere at fremstå, som dårligt drevet i sammenligning med andre forsyninger som følge af forskelle i rammebetingelser.

Oplægget peger på, at indførelse af miljøledelse i forsyningssektoren skal varetage de miljømæssige interesser. Miljøledelse i forsyningsvirksomhederne vil primært være med til at sikre at virksomhederne arbejder systematisk med miljøforbedringer, men ikke tilstrækkelig til at sikre at miljø- og teknologiudvikling indenfor forsyningsområdet.

 

Prisloft

Udspil til "serviceeftersyn i vandsektoren" lægger op til at fjerne hvile-i-sig-selv-princippet, idet det vurderes at dette princip ikke indeholder tilstrækkelige økonomiske incitamenter til at forsyningsvirksomheder ne er omkostningseffektive.

I stedet foreslås indført en prisloftregulering, som indebærer at der indføres en øvre grænse for, hvor meget priserne må stige. Endvidere foreslås indført en statslig prisreguleringsmyndighed, som har til formål at sikre stabile priser og sikre at forsyningsvirksomhederne overskud ikke tilvejebringes som følge af misligholdelse af deres aktiviteter med risiko for forringelse af forsyningssikkerhed eller som følge af manglende overholdelse af miljø- og sundhedskrav.

Indførelse af vandprisloftet betyder, at det kommunale selvstyre på forsyningsområdet indsnævres, da der lægges økonomisk loft over kommunernes muligheder for at finansiere politisk vedtagne målsætninger m.h.t. miljøformål, forsyningssikkerhed, beskyttelsesniveau og lignende.

Det bør fortsat være kommunalbestyrelsen, som fastsætter taksterne på vand- og spildevandsafledningen i overensstemmelse med de lokalpolitiske ønsker til forsyningsområdet, som er fastlagt i vandforsynings-, grundvands og spildevandsplanerne.

Som særlige problemstillinger kan følgende fremhæves:

 

Københavns Kommunes vandindvinding foregår på nuværende tidspunkt uden for kommunegrænsen. Pesticiderne og deres nedbrydningsprodukter siver ganske langsomt ned til grundvandet og kan i fremtiden betyde, at det vil blive nødvendigt at lukke flere indvindingsboringer. Det kan betyde at en meget stor del af indtjeningsgrundlaget kan risikerer at skulle bruges på at lave nye indvindingsboringer og omstrukturere vandforsyningen. Ved at sætte et loft for vandprisen risikeres det, at alle andre initiativer bremses.

Det er vigtigt, at der også i fremtiden er mulighed for at finansiere opkøb af arealer i indvindingsoplande uden for kommunegrænsen til beskyttelse af grundvandet mod pesticider, at udføre kampagner til at nedbringe forbruget af vand og pesticider, udarbejdes materialer til skolerne/skoletjenesten og oprettet vandværksted til børn.

På spildevandsområdet kan prisloftet betyde, at de store investeringer i afskæring af spildevand fra recipienterne vil hindre at der samtidig arbejdes med at fremme udviklingsprojekter til bæredygtige løsninger til bortledning af regnvand.

Renovering og udbygning af ledningsnettet kan ligeledes risikere at blive gennemført over en længere tidsperiode end planlagt.

Desuden vil indsatsen for at indvinde drikkevand i Københavns Kommune kunne risikeres at blive nedprioriteret, idet det kræver større investeringer i tekniske anlæg, bygninger, undersøgelse og oprensning af kilder til miljøfremmede stoffer i indvindingsoplandet og sætte pres på vandprisen. Projekter til at fremme nedsivning og anvendelse af sekundavand har ligeledes risiko for at blive nedprioriteret, såfremt der kommer loft over vandpriserne.

Det anbefales derfor, at Københavns Kommune fremfører det synspunkt, at kommunen ikke kan tilslutte sig et prisloft med en tilhørende prisreguleringsmyndighed på det foreliggende grundlag.

 

Servicemål

For 2005 er der udarbejdet servicemål på de to forsyningsområder, som skal fungere som kvalitative og kvantitative mål for det serviceniveau, som KE skal levere på vand- og afløbsområdet. Der rapporteres regelmæssigt på efterlevelsen af disse mål i kvartalsrapporter til udvalget.

Udarbejdelse af og rapportering om servicemål harmonerer fint med regeringens målsætning om et systematisk grundlag for en synliggørelse af forsyningens præstationer, bl.a. gennem benchmarking og en debat om effektivitet og kvalitet.

KE arbejder løbende med servicemål også i DANVA-regi. For at sikre nytænkning, fornyelse og indflydelse har DANVA nedsat et tværgående udvalg, som skal beskæftige sig med opstilling af servicemål for vand- og spildevandsforsyningen.

En opstilling af brancheservicemål vil forbedre DANVA´s indflydelse på opfølgningen af regeringens oplæg.

DANVA´s benchmarkingprojekt er under fortsat udvikling og der er løbende dialog med myndighederne om gennemsigtighed og effektivisering af vandbranchen. Et større web-baseret indberetnings-, analyse- og afrapporteringssystem er under udvikling. Der er behov for i fællesskab at definere de overordnede mål, som benchmarking skal tage udgangspunkt i.

 

Behovet for servicemål er blevet yderligere aktualiseret af Regeringens oplæg om at etablere en vandprisreguleringsmyndighed under Konkurrencestyrelsen. Branchen bliver herved reelt centralt styret i relation til takstfastsættelsen, og det kan påvirke mulighederne for at fastsætte servicemål i relation til kunder, forsyningssikkerhed, miljø mv.

Identificerede servicemål vil derfor fremover udgøre et vigtigt element i foreningens videre drøftelser med beslutningstagere i staten om brugen heraf. Eksempler på servicemål er vist i bilag 4.

Det er således meget vigtigt, at der i branchen kan opnås enighed om fælles servicemål i relation til forsyningssikkerhed, kvalitet, eksternt miljø (herunder vandbesparelser) og kundeservice. Bliver der ikke fremover taget tilstrækkelig højde for sådanne branchemål i Konkurrencestyrelsens takstpolitik pga. et for "snævert" prisloft, vil en økonomisk indfrielse af målene skulle dækkes på anden vis, herunder træk på egenkapitalen eller gennem løbende effektiviseringer, med de begrænsninger der heraf følger.

I oplægget fra regeringen opereres der dog med en dispensationsret, som dog ikke er specificeret. Eksempelvis vil særlige miljøkrav, herunder miljømål direkte pålagt af lovgivning, kunne betinge en sådan dispensation. En sådan dispensation vil dog næppe kunne opnås, såfremt miljøkrav er fastlagt ud fra hensynet til "lokale" politiske ønsker om eksempelvis gode bademuligheder i en havn.

 

Konsekvenser for borgerne

Der foreligger endnu ikke forslag til lov, men det vurderes som sandsynligt, at regeringens oplæg vil få indvirkning på såvel takstudvikling som fastsættelse af mi ljø- og servicemål. Dette skyldes ikke mindst Kammeradvokatens notat (bilag 3), hvori det fastslås at det er kommunerne, der ejer værdierne i forsyningsvirksomhederne.

Det er et sandsynligt udfald, at nogle kommuner (såfremt de fremlagte forslag vedtages) vil søge at hæve priserne, inden prisloftet får virkning.

Oprettelsen af et tilsyn vil givetvis påvirke borgernes klageadgang. Klageadgangen vil herefter være sammenlignelig med den klageadgang, der er på el-, gas- og varmeområderne i form af Energitilsynet.

 

ØKONOMI

Regeringens oplæg nødvendiggør en stillingtagen til værdierne i Københavns Kommunes vand- og afløbsselskaber. Afhængig af kommunens beslutning vil dette have væsentlige konsekvenser enten for taksterne eller for værdierne i sektoren.

I regeringens oplæg lægges der op til en klar adskillelse mellem kommunens myndighedsudøvelse og forsyningsvirksomheden. En sådan klar adskillelse kan muligvis få konsekvenser for finansieringen af de myndighedsopgaver, som Københavns Kommune i dag varetager.

Desuden vil en indsnævring af, hvilke udgiftskrævende aktiviteter, der kan betales over taksterne, kombineret med en situation, hvor kommunalt vedtagne mål ligger på et højere ambitionsniveau end de servicemål, der fastlægges af myndighederne, medføre at disse mål skal finansieres over skatterne.

Miljø- og Forsyningsudvalget har på sit møde den 8. november drøftet mulige scenarier for takstudviklingen i KE Vand og KE Afløb. Disse drøftelser havde særligt til formål at belyse, hvorledes Københavns Kommune i lyset af dels Kammeradvokatens notat om ejerskab til værdierne, dels et muligt forestående indførelse af et prisloft, kunne sikre værdierne i selskabet. Miljø- og Forsyningsudvalget vil til mødet den 28. november 2005 får forelagt et forslag til takstfastsættelse for 2006. Heri vil der være inkluderet en vurdering af konsekvenserne ved det valgte takstforslag for hhv. kommunens værdier og for borgerne, såfremt at der kommer en regulering efter de principper, der foreslås i regeringens oplæg.

Hvis et prisloft indføres, kan det have afgørende betydning, hvordan prisloftet fastsættes. . Det anbefales derfor, at Københavns Kommune i sit høringssvar foreslår en gradvis implementering baseret på vurdering af de fremtidige investeringsbehov.

De fremtidige investeringsplaner er blevet vurderet. I disse er inkluderet de elementer, der fremgår af de respektive sektorplaner, hvorfor der i den kendte tidshorisont ikke skulle være problemer ift. at opfylde målsætningerne. De investeringer, der indgår i beregningerne, er på så højt et niveau, at de burde kunne indeholde de i dag ikke kendte fremtidige tiltag (inden for rimelighedens grænser), der ligger ud over basisinvesteringerne til opfyldelse af de allerede vedtagne målsætninger.

For KE Vands vedkommende er der et yderligere behov for midler til grundvandspuljen. Det er forventeligt, at disse aktiviteter ikke påvirkes af et prisloft, hvorfor dette ikke bør udgøre et problem.

 

MILJØVURDERING

De miljømæssige konsekvenser af forslagene i oplægget afhænger af flere faktorer.

Det er således afgørende, at kommunalt politisk vedtagne ambitioner kan rummes indenfor de branchemæssige servicemål, der indgår i benchmarkingen. Alternativt kan politisk pålagte krav, der er driftsmæssigt fordyrende, risikere at få forsyningsselskaberne til  at fremstå, som økonomisk dårligt drevet, hvilket igen kan føre til, at det påtænkte tilsyn vil skride med påbud ift takstniveauet.

Det er derfor utrolig vigtigt at miljø, teknologiudvikling og forsyningssikkerhed bliver parametre, som indgår i benchmarkingen. Dermed kan det sikres at de kommunale beslutninger i planlægningen på fornuftig vis kan indarbejdes i forsyningsselskabernes fremtidige opgavevaretagelse.

Tilsvarende er det vigtigt, at få afklaret hierarkiet mellem vandmiljømyndigheder på den ene side og det påtænkte tilsyn på den anden side.

I oplægget nævnes miljøledelse, som KE allerede har indført. Det er her værd at bemærke, at miljøledelse ikke direkte udtrykker mål på miljøområdet, men derimod er en systematik for at opnå sådanne mål, som i givet fald kan være udtrykt gennem servicemål i branchen eller lokalt.

 

 

ANDRE KONSEKVENSER

Såfremt et prisreguleringstilsyn etableres med betydelige kompetencer overfor endelig fastsættelse af takster, vil dette være ensbetydende med en de-facto indskrænkning af det kommunale selvstyre.

Det vurderes ikke at være relevant at ændre strukturen i Københavns Energi som følge af forslagene i oplægget (bilag 3).

 

HØRING

Der er ingen høringsforpligtelser.

 

BILAG

Bilag 1. Udkast til høringssvar.

Bilag 2. Sammenfatning af Kammeradvokatens notat om kapitalforholdene i vandsektoren

Bilag 3. Overvejelser vedr KEs struktur som følge af ændret regulering af sektoren

Bilag 4. Eksempler på servicemål

 

 

 

Pete r Elsman                    

                                                                 /Henrik Dissing