Informationsprocedure ved etablering af boformer til særligt udsatte grupper (bilag)

14. Informationsprocedure ved etablering af boformer til særligt udsatte grupper (bilag)

FAU 56/2004 J.nr. 56/2004

Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningen indstiller,

at Familie- og Arbejdsmarkedsudvalget drøfter informationsproceduren ved etablering af boformer til særligt udsatte grupper.

at Familie- og Arbejdsmarkedsudvalget tiltræder, at Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningen ved etablering af nye institutioner og boliger ud over at give en generel naboinformation, informerer om kommende beboere vedrørende forhold, som naboerne under alle omstændigheder senere ved selvsyn kan konstatere, og som kan få en vis betydning for naboerne.

at Familie- og Arbejdsmarkedsudvalget tiltræder, at Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningen i samarbejde med de almene boligorganisationer udarbejder en drejebog for brug af pjecer, annoncer og pressemeddelelser ved naboinformation.

at Familie- og Arbejdsmarkedsudvalget tiltræder, at der i plan- og byggeteknisk sammenhæng i sager om boformer med kommunal anvisningsret orienteres efter fælles retningslinjer som aftalt på møde mellem Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningen og Byggeri & Bolig samt Plan & Arkitektur under Bygge- og Teknikforvaltningen.

Familie- og Arbejdsmarkedsudvalget har besluttet at gennemføre en principiel drøftelse af informationsprocedurer for beboere og erhvervsdrivende ved indretning af boliger til sociale formål.

Baggrunden er, at først borgmester Bo Asmus Kjeldgaard (F) og siden Jesper Schou Hansen (V) har anmodet om en drøftelse af informationsprocedurerne (Medlemsforslag fra Jesper Schou Hansen (V) vedr. en principiel drøftelse af informationsprocedurer ved placering af boliger til særligt udsatte grupper på mødet den 28. maj 2003).

Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningen har vurderet de juridiske problemstillinger omkring borgerinformation og tavshedspligt ved information af naboer. Vurderingen har taget udgangspunkt i, at information bør gives i videst muligt omfang. Lovgivningen indebærer imidlertid visse begrænsninger i mulighederne for at give information. Lovgivningen omkring disse spørgsmål har været drøftet med Ombudsmandsinstitutionen, der efterfølgende ved skrivelse af 9. januar 2004 har meddelt, at man ikke har bemærkninger til nærværende indstilling (bilag 2).

I forbindelse med Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningens anvendelse af f.eks. Granbo, Frederikssundsvej 80 B, Dannebrogsgade 12 og Spontinisvej 32-36/Hammelstrupvej 42-46 til sociale formål, har Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningen og Familie- og Arbejdsmarkedsudvalget modtaget et antal henvendelser fra borgere, der har været imod planerne eller har følt sig dårligt informeret om kommunens planer. Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningen har i disse sager enten oplyst naboerne om, at det er boliger opført til særligt udsatte grupper eller oplyst hvilken specifik målgruppe, der flyttede ind i boformerne.

På mødet i Familie- og Arbejdsmarkedsudvalget den 30. april 2003 blev medlemsforslag fra Jesper Schou Hansen (V) om en drøftelse af informationsprocedurer ved placering af boliger til særligt udsatte grupper taget til efterretning. På mødet i Familie- og Arbejdsmarkedsudvalget den 28. maj 2003 blev det besluttet, at Familie- og Arbejdsmarkedsudvalget den 20. august 2003 drøfter, hvilke procedurer Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningen skal anvende for information af beboere og erhvervsdrivende ved anvendelse af lejemål og ejendomme til sociale formål. På møde onsdag den 20. august 2003 blev behandlingen af sagen udsat, med henblik på at søge vejledning om spørgsmålet i Ombudsmandsinstitutionen.

Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningen har ifølge serviceloven fra 1998 en forpligtelse til at stille sociale tilbud - herunder tilbud om ophold i boformer - til rådighed for mennesker med sociale vanskeligheder. Med vedtagelsen af serviceloven tog man et skridt hen imod en "normalisering" af de udsatte menneskers hverdag, og et udslag heraf var ophævelse af institutionsbegrebet i den sociale lovgivning. Hensigten var i videst mulig omfang at gøre mennesker, der havde behov for social service, til "herre i eget hus", dvs. med samme rettigheder og forpligtigelser som andre borgere.

Dette har i Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningens praksis medført en udvikling i retning af at formidle boliger efter sociale kriterier på almindelige lejevilkår. Denne udvikling har aktualiseret spørgsmålet om i hvilket omfang anvendelse af ordinære lejemål, som et led i udformningen af individuelle sociale handleplaner, giver anledning til nyvurdering af den hidtidige praksis ved etablering af egentlige boformer i forhold til orientering og inddragelse af naboer i nærområdet.

Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningen har haft lejlighed til at drøfte denne problemstilling med Ombudsmandsinstitutionen, der som et led i sin almindelige vejledningsforpligtelse har bidraget med en vurdering af gældende ret på området. Ombudsmandsinstitutionens vurderinger er indarbejdet i nærværende indstilling, som Ombudsmandsinstitutionen efterfølgende har haft lejlighed til at gennemse, jfr. bilag 2.

Den centrale bestemmelse for bedømmelse af de lovmæssige begrænsninger i forvaltningens adgang til at videregive oplysninger til offentligheden i forbindelse med etablering af boformer til særligt udsatte grupper, er forvaltningslovens § 27 stk. 1 nr. 6, der er affattet således:

Det afgørende for om en oplysning må anses for fortrolig, og dermed omfattet af tavshedspligten i § 27 stk. 1 nr. 6, er en vurdering af, om oplysningen har en sådan karakter, a t den efter den almindelige samfundsopfattelse bør kunne forlanges unddraget offentlighedens kendskab. Oplysninger om enkeltpersonernes rent private forhold f.eks. oplysninger om helbredsforhold og misbrug af nydelsesmidler og lignende vil utvivlsomt kunne være omfattet af tavshedspligten. Det er ikke efter loven en betingelse, at oplysningerne angår navngivne personer for at statuere en krænkelse af tavshedspligten. Også unavngivne personer kan være genstand for en strafbar krænkelse af tavshedspligten, idet det afgørende er, om de pågældende oplysninger, kendeligt for en lidt videre kreds, tager sigte på en bestemt persons privatliv.

Hvis i forvejen offentlig tilgængelige oplysninger, f.eks. telefon- eller folkeregister-oplysninger kædes sammen med oplysninger, der ikke er offentlig tilgængelige, vil der med hensyn til alle oplysningerne kunne blive tale om et brud på tavshedspligten. En videregivelse af en adresseoplysning, der som udgangspunkt ikke er fortrolig vil - såfremt den røber, at en person er indlagt på et psykiatrisk hospital eller er indsat i fængsel - således være fortrolig, og dermed kunne indebære en krænkelse af tavshedspligten. Det samme gælder oplysninger, der indirekte røber et klientforhold. Der vil ligeledes kunne være tale om brud på tavshedspligten, hvis en naboorientering om etablering af boformer på en bestemt adresse for f.eks. stofafhængige eller psykisk syge, gives på et tidspunkt, hvor den konkrete indflytning endnu ikke har fundet sted, og der end ikke er sat navn på de kommende beboere.

I forvaltningslovens § 27 henvises til straffelovens §152 og §152c-152f. Straffelovens §152e antages at indebære en vis begrænset ret til videregivelse af fortrolige oplysninger (begrænset "røbelsesret"), bl.a. i tilfælde, hvor en person handler i berettiget varetagelse af åbenbar almeninteresse eller af eget eller andres tarv. En oplysning i forbindelse med en kommunal boliganvisning, der røber at en kommende beboer er i stofafhængighedsbehandling eller har en psykisk lidelse antages ikke at berettige videregivelse. Den begrænsede videregivelsesret efter straffelovens § 152e kan således næppe antages at indeholde den fornødne hjemmel til generelt at fravige tavshedspligten i relation til spørgsmålet om naboorientering. Heller ikke hensynet til naboers individuelle ønsker og forventninger til kommende beboere kan betegnes som en varetagelse af en sådan åbenbar almeninteresse eller varetagelse af andres tarv, at disse ønsker og forventninger kan tillægges større vægt end hensynet til de forhold, der begrunder hemmeligholdelse.

Den 1. juli 2000 trådte loven om behandling af personoplysninger i kraft. I denne lovs § 5 er omtalt principperne for god databehandlingsskik, der er blevet til bl.a. under hensyn til reglerne om tavshedspligt. Disse principper antages at kunne finde analog anvendelse ved en bedømmelse af, hvorledes der bør forholdes i forhold til behandlingen af fortrolige oplysninger i relation til videregivelsesreglerne.

Principperne er følgende:

• Tjene saglige formål, dvs. at videregivelsen af de fortrolige oplysninger skal tjene et konkret sagligt formål.
• Proportionalitet, dvs. at de fortrolige oplysninger, der videregives, skal være relevante og tilstrækkelige og ikke omfatte mere end, hvad der kræves til opfyldelse af de formål, der begrunder videregivelsen.
• Oplysningerne skal være rigtige, dvs. at der skal være den fornødne kontrol med, at der ikke videregives urigtige eller vildledende oplysninger.

Iagttagelse af disse principper tilsiger, at man bør afstå fra at være for detaljeret i beskrivelsen af f.eks. en gruppe kommende lejere, der er anvist en bolig på baggrund af boligsociale kriterier. Hertil kommer, at man må påregne udskiftninger i gruppen af lejere.

En mere generel beskrivelse, der betegner en gruppe beboere som anvist efter boligsociale kriterier, må anses som værende i overensstemmelse med disse principper.

Det skal nævnes, at en naboorientering, der i generelle vendinger beskriver en gruppe mennesker som værende anvist efter boligsociale kriterier, ikke bringer en sådan orientering i strid med reglerne om diskrimination.

Fortrolige oplysninger kan videregives i det omfang, de personer, som oplysningerne angår, har givet deres samtykke til, at oplysningerne videregives.

Er der tale om en naboorientering, der alene angår et planlagt lejemål eller byggeri, er samtykkereglen ikke egnet, da der på dette tidspunkt ikke er nogen til at afgive samtykke, idet anvisningen efter boligsociale kriterier endnu ikke har fundet sted. Det er næppe heller legalt efter en forudgående naboorientering omfattende fortrolige oplysninger efterfølgende at stille krav til kommende beboere om samtykke som betingelse for indflytning. Endeligt vil et samtykke, der er afgivet af en beboer, også få konsekvenser for efterfølgende beboere, når pågældende flytter i de tilfælde, hvor f.eks. en hel opgang med 100% kommunal anvisningsret anvendes til et bestemt formål.

Derimod er det relevant at drøfte spørgsmålet om samtykke fra aktuelle beboere eller brugere af et behandlingstilbud med henblik på at etablere en dialog med naboerne. Erfaringerne viser, at denne fremgangsmåde i nogle tilfælde kan fremme integrationen i lokalområdet, og således være til gavn for beboerne. Der er dog også erfaringer, som viser, at information af naboer har ført til øget stigmatisering.

Tavshedspligten angår alene videregivelse af fortrolige oplysninger.

I det omfang, at der er tale om oplysninger, der er tilgængelige eller synlige for enhver, er oplysningerne ikke længere fortrolige. En vurdering heraf beror således på en konkret bedømmelse.

Eksempler på steder, hvor det er åbenbart, hvori opgaven består, er fængsler eller behandlingssteder for psykisk syge f.eks. Sankt Hans Hospital. Enhver vil kunne iagttage hvem, der går ud og ind, og indholdet de pågældende steder er også almindeligt kendt.

Når der f.eks. etableres såkaldte "skæve boliger", er hensigten at skabe et tilbud til personer, der med deres fremtoning og væremåde ikke på hensigtsmæssig vis for sig selv eller i forholdet til andre, er i stand til at fungere i et almindeligt boligområde. Enhver kan således ved selvsyn iagttage, at der er tale om personer med anderledes adfærd og behov, samt at boligerne er placeret og indrettet med denne særlige målgruppe for øje, således at forudgående naboinformation herom ikke vil være en videregivelse af fortrolige oplysninger.

Som det er fremgået, hviler be dømmelsen af hvorvidt der er tale om fortrolige oplysninger ikke på en klar skelnen mellem institutioner og almindelige boliger, men på en vurdering af hvorledes det pågældende sted fremstår i offentlighedens almindelige bevidsthed. Noget andet er så, at det som oftest vil være institutioner, hvis indhold og formål vil være almindeligt kendt af offentligheden.

Opstår der konkret tvivl om adgangen til at videregive oplysninger, kan der i et vist omfang søges støtte i offentlighedsloven, hvor § 12, 13 og §14 fastlægger hvilke oplysninger, der ikke er omfattet af retten til aktindsigt. I det omfang der ikke er adgang til aktindsigt i konkrete oplysninger, vil forvaltningen også være afskåret fra af videregive de pågældende oplysninger som led i en naboorientering.

En helt særlig problemstilling angår de almene boligorganisationer, der ikke er omfattet af forvaltningslovens og straffelovens regler om tavshedspligt, da de ikke er offentlige myndigheder. I den forbindelse er der 2 problemstillinger.

Den første angår Kommunens meddelelse til boligselskabet om, at en konkret anvisning efter boligsociale kriterier har fundet sted. I denne situation videregives der ikke yderligere oplysninger ud over, at det er en kendelig forudsætning at visitationen har fundet sted efter boligsociale kriterier. En sådan oplysning ligger, som ovenfor anført, indenfor det man som social klient må tåle.

Den anden problemstilling angår de drøftelser, der føres mellem kommunen og et konkret boligselskab om nyetablering af boliger til særlige grupper. Dette kan ikke gennemføres uden at boligselskabet gøres bekendt med den planlagte brugergruppe. Det må antages, at det næppe er realistisk at få et boligselskab til at medvirke ved et byggeri uden at oplyse selskabet om, hvad byggeriet skal anvendes til. En udvidet fortolkning af den ovenfor beskrevne røbelsesret i straffelovens § 152e vil antagelig kunne tjene som begrundelse for at videregive oplysninger om de kommende beboere til boligselskaberne. Meget tyder imidlertid på, at lovgiver ikke har været opmærksom på denne situation, der mest hensigtsmæssigt løses gennem konkret lovgivning. For at beskytte de fortrolige oplysninger, kunne boligselskabet og kommunen aftale, at boligselskabet iagttager reglerne om tavshedspligt, således som de gælder for offentlige myndigheder.

Spørgsmålet om naboorientering er primært aktuelt i de tilfælde, hvor en gruppe boliger med 100% anvisningsret anvendes til sociale formål, mens naboorientering ikke har samme relevans i relation til individuelle anvisninger, hvor det er tilfældigt, hvor lejemålet er beliggende, f.eks. i situationer, hvor anvisningsretten er til hver tredje ledigblevne lejlighed. Ved de individuelle anvisninger vil det som oftest alene være muligt at informere om, at boligerne er anvist efter boligsociale kriterier.

På baggrund af ovenstående må det konkluderes, at hensynet til enkeltpersoners interesse i at beskytte deres personlige forhold indebærer, at der efter lovgivningen er begrænsninger i forvaltningens adgang til at videregive oplysninger om kommende beboere, der er eller vil blive anvist bolig efter sociale kriterier.

Udgangspunktet i forhold til hovedparten af de planlagte nye boliger er, at der er tale om almene boliger, hvor beboerne indgår en egentlig lejeaftale på almindelige vilkår. I den udstrækning at det vil være åbenbart kendeligt for naboerne, at de kommende beboere f.eks. er personer med fysiske handikap eller personer med markant afvigende adfærd, vil forvaltningens information af naboer om disse emner forud for indflytningen ikke være videregivelse af oplysninger af fortrolig karakter. Det vil i denne situation være i overensstemmelse med lovgivningen at informere naboerne om målgruppen, dog under iagttagelse af proportionalitets- og saglighedsprincipper.

Må det efter en konkret vurdering konstateres, at der i en given sag vil være tale om fortrolige oplysninger, som Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningen efter loven vil være afskåret fra at videregive, vil naboorienteringen kunne gennemføres ved en generel oplysning om, at der er tale om et botilbud, hvortil henvisning vil ske efter sociale kriterier.

Med andre ord er den korte konklusion: Ud over at der altid kan gives en generel information om, at anvisning sker efter sociale kriterier, kan naboer informeres konkret om kommende beboere vedrørende forhold, som naboerne under alle omstændigheder senere ved selvsyn kan konstatere, og som kan få en vis betydning for naboerne.

2. Fælles retningslinier med Bygge- og Teknikforvaltningen for naboorientering.

Det er på et møde mellem Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningen og Byggeri & Bolig samt Plan & Arkitektur under Bygge- og Teknikforvaltningen blevet aftalt, at alle boformer med kommunal anvisningsret behandles ens i plan- og byggeteknisk sammenhæng. Det er endvidere aftalt, at Byggeri & Bolig og Plan & Arkitekturs information om brugerne aftales med Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningen i hver enkelt sag.

Indstillingen vurderes ikke at have væsentlige miljømæssige konsekvenser.

Ingen.

Ingen.

Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningen har spurgt brugerorganisationerne for stofafhængige, fysisk handicappede, psykisk udviklingshæmmede, psykisk syge, unge med særlige problemer og hjemløse om deres synspunkter i sagen. Det Sociale Brugerråd har afgivet høringssvar (bilag 1).

• Bilag 1: Høringssvar fra Det Sociale Brugerråd af 16. juli 2003.
• Bilag 2: Kopi af brev af 9. januar 2004 fra afdelingschef Kaj Larsen, Folketingets Ombudsmand.

Grethe Munk /