Høring om ny budgetmodel for Københavns Kommune
Høring om ny budgetmodel for Københavns Kommune
Bygge- og Teknikudvalget
DAGSORDEN
for ordinært møde onsdag den 25. august 2004
Sager til beslutning
3. Høring om ny budgetmodel for Københavns Kommune
BTU 383/2004 J.nr. 1410.0015/04
INDSTILLING
Bygge- og Teknikforvaltningen
indstiller, at
RESUME
Økonomiudvalget besluttede på deres møde d. 22. juni (ØU 244/2004), at principperne for en ny budgetmodel for Københavns Kommune blev sendt i høring i de politiske udvalg. Fristen for afgivelse af høringssvar er d. 26. august, og de samlede besvarelser behandles på Økonomiudvalgets møde d. 21. september. Der er i det udsendte materiale en række spørgsmål som ønskes besvaret.
Forslaget til en ny budgetmodel er en opsamling på en række hensigtserklæringer vedtaget i forbindelse med vedtagelsen af budget 2004. Hensigtserklæringernes formål er samlet at styrke det fremtidige budgetarbejde via større gennemsigtighed og tættere sammenkobling mellem ressourceforbrug og aktivitetsniveau samt opstille nye dokumentationskrav for budgetbevillingerne. I forslaget til en ny budgetmodel stilles der således krav om, at der tilvejebringes oplysninger om, hvad servicetilbudene indeholder, hvor mange personer der modtager dem og hvad prisen er for de pågældende tilbud (enhedspriser).
Overordnet lægges der i den foreslåede budgetmodel op en grundlæggende opdeling af økonomien i et efterspørgselsstyret serviceområde og et rammestyret område. Det efterspørgselsstyrede område defineres ved at efterspørgslen varierer med befolkningsudviklingen, og er dermed som udgangspunkt identisk med det, der i den nuværende budgetmodel reguleres via demografimodellen. Det rammestyrede område er som udgangspunkt identisk med den del af det nuværende rammestyrede område, der ikke er omfattet af demografimodellen.
Der er dermed tale om en videreudvikling af den nuværende demografimodel, hvorfor det også er Bygge- og Teknikforvaltningens vurdering, at der ikke vil være efterspørgselsstyrede ydelser under Bygge- og Teknikudvalget i henhold til den fremlagte definition af det efterspørgselsstyrede område.
Det er dog et generelt krav i den fremlagte budgetmodel, at der udarbejdes et samlet ydelseskatalog, hvor sammenhængen mellem pris og kvalitet fremgår for såvel efterspørgsels- som rammestyrede ydelser. Bygge- og Teknikforvaltningen finder ønsket om større gennemsigtighed som en fortsættelse af de igangværende bestræbelser, men vurderer også der er tale om en stor opgave.
Udover de to nævnte områder lægges der op til et anlægsområde og et område der betegnes efterspørgselsstyrede overførsler, hvilket svarer til de nuværende lovbundne udgifter.
Det overvejes som et led i den nye budgetmodel at samle kommunens anlægsudgifter i en fælles pulje. Et tiltag Bygge- og Teknikforvaltningen ikke umiddelbart kan tilslutte sig. Dels vil placeringen i en pulje skabe usikkerhed i forvaltningen om bevillingens realitet, hvilket vil forsinke projekterne, og dels anvendes betydelige dele af anlægsmidlerne under Bygge- og Teknikudvalget til større renoveringsopgaver af fx broer og bygningsværker, og det er derfor Bygge- og Teknikforvaltningens umiddelbare vurdering, at det vil være uhensigtsmæssigt, hvis alle anlægsmidler overgår til politisk prioritering i en fælles pulje.
Som en generel bemærkning til den nye budgetmodel skal Bygge- og Teknikforvaltningen fremhæve at den meget snævre kobling af opgaver, kvalitet og pris stiller store krav til indsigten i de leverede ydelser og de løbende registreringer. Det er Bygge- og Teknikforvaltningens oplevelse at koblingen af de løbende registreringer stiller store krav til mulighederne for at koble økonomiske data med øvrige oplysninger. En proces der efter en omfattende analyse som hovedregel stiller krav om supplerende systemer, der sikrer at nøgletal og økonomiske transaktioner løbende kan kobles i en samlet styringsmodel. Det må derfor være en forudsætning for implementeringen af en ny styringsmodel at proces og systemer udvikles parallelt.
Det er også Bygge- og Teknikforvaltningens vurdering, at udviklingen af denne styringsmodel vil være en omfattende opgave, hvor forvaltningerne udover de rette værktøjer har behov for støtte og uddannelse. En opgave der skal prioriteres i projektet både ressource- og tidsmæssigt, hvilket kan udfordre den meget ambitiøse tidsplan.
Besvarelsen af de stillede spørgsmål er
foretaget under henvisning til at Bygge- og Teknikforvaltningen ikke vurderer
at have efterspørgselsstyrede ydelser som de er beskrevet. Det skal i denne
sammenhæng understreges, at Bygge- og Teknikforvaltningen finder det helt
afgørende, at tankerne om en direkte kobling mellem serviceniveau,
enhedsomkostninger og udviklingen i faste definerede nøgletal udvides til andre
områder end snævert demografisk styrede områder, således fx at geografiske
forhold, byens udvikling m.v. også inddrages. Sammenhængen mellem byens geografiske
størrelse, udvikling og anvendelse og udgifterne til vedligeholdelse indeholder
samme snævre sammenhænge som de demografisk styrede områder.
Sikres der ikke en økonomisk styring, der afspejler disse forhold vil den nuværende nedslidning og faldende kvalitetsstandard i byens vedligehold og renholdelse fortsætte.
SAGSBESKRIVELSE
Økonomiudvalget besluttede på deres møde d. 22. juni 2004 (ØU 244/2004), at principperne for en ny budgetmodel for Københavns Kommune blev sendt i høring i de politiske udvalg. Fristen for afgivelse af høringssvar er d. 26. august 2004, og de samlede besvarelser behandles på Økonomiudvalgets møde d. 21. september 2004. Der er i det udsendte materiale en række spørgsmål som ønskes besvaret.
Forslaget til en ny budgetmodel er en opsamling på en række hensigtserklæringer vedtaget i forbindelse med vedtagelsen af budget 2004. Hensigtserklæringernes formål er samlet at styrke det fremtidige budgetarbejde via større gennemsigtighed og tættere sammenkobling mellem ressourceforbrug og aktivitetsniveau samt opstille nye dokumentationskrav for budgetbevillingerne. I forslaget til en ny budgetmodel stilles der således krav om , at der tilvejebringes oplysninger om, hvad servicetilbudene indeholder, hvor mange personer der modtager dem og hvad prisen er for de pågældende tilbud (enhedspriser).
Overordnet lægges der i den foreslåede budgetmodel op en grundlæggende opdeling af økonomien i et efterspørgselsstyret serviceområde og et rammestyret område. Det efterspørgselsstyrede område defineres ved at efterspørgslen varierer med befolkningsudviklingen, og er dermed som udgangspunkt identisk med det, der i den nuværende budgetmodel reguleres via demografimodellen. Det rammestyrede område er som udgangspunkt identisk med den del af det nuværende rammestyrede område, der ikke er omfattet af demografimodellen.
Der er dermed
tale om en videreudvikling af den nuværende demografimodel, hvorfor det også er
Bygge- og Teknikforvaltningens vurdering, at der ikke vil være efterspørgselsstyrede
ydelser under
Det er dog et generelt krav i den fremlagte budgetmodel, at der udarbejdes et samlet ydelseskatalog, hvor sammenhængen mellem pris og kvalitet fremgår for såvel efterspørgsels- som rammestyrede ydelser. Bygge- og Teknikforvaltningen finder ønsket om større gennemsigtighed som en fortsættelse af de igangværende bestræbelser, men vurderer også der er tale om en stor opgave.
Udover de to nævnte områder lægges der op til et anlægsområde og et område der betegnes efterspørgselsstyrede overførsler, hvilket svarer til de nuværende lovbundne udgifter.
Det overvejes
som et led i d
en nye budgetmodel at samle kommunens anlægsudgifter i en fælles
pulje. Et tiltag Bygge- og Teknikforvaltningen ikke umiddelbart kan tilslutte
sig. Dels vil placeringen i en pulje skabe usikkerhed i forvaltningen om bevillingens
realitet, hvilket vil forsinke projekterne, og dels anvendes betydelige dele af
anlægsmidlerne under
Som en generel bemærkning til den nye budgetmodel skal Bygge- og Teknikforvaltningen fremhæve at den meget snævre kobling af opgaver, kvalitet og pris stiller store krav til indsigten i de leverede ydelser og de løbende registreringer. Det er Bygge- og Teknikforvaltningens oplevelse at koblingen af de løbende registreringer stiller store krav til mulighederne for at koble økonomiske data med øvrige oplysninger. En proces der efter en omfattende analyse som hovedregel stiller krav om supplerende systemer, der sikrer at nøgletal og økonomiske transaktioner løbende kan kobles i en samlet styringsmodel. Det må derfor være en forudsætning for implementeringen af en ny styringsmodel at proces og systemer udvikles parallelt.
Det er også Bygge- og Teknikforvaltningens vurdering, at udviklingen af denne styringsmodel vil være en omfattende opgave, hvor forvaltningerne udover de rette værktøjer har behov for støtte og uddannelse. En opgave der skal prioriteres i projektet både ressource- og tidsmæssigt, hvilket kan udfordre den meget ambitiøse tidsplan.
Besvarelsen af de stillede spørgsmål er
foretaget under henvisning til at Bygge- og Teknikforvaltningen ikke vurderer
at have efterspørgselsstyrede ydelser som de er beskrevet. Det skal i denne
sammenhæng understreges, at Bygge- og Teknikforvaltningen finder det helt
afgørende, at tankerne om en direkte kobling mellem serviceniveau,
enhedsomkostninger og udviklingen i faste definerede nøgletal udvides til andre
områder end snævert demografisk styrede områder, således fx at geografiske
forhold, byens udvikling m.v. også inddrages. Sammenhængen mellem byens geografiske
størrelse, udvikling og anvendelse og udgifterne til vedligeholdelse indeholder
samme snævre sammenhænge som de demografisk styrede områder.
Sikres der ikke en økonomisk styring, der
afspejler disse forhold vil den nuværende nedslidning og faldende
kvalitetsstandard i byens vedligehold og renholdelse fortsætte. Bygge- og
Teknikforvaltningen skal henlede opmærksomheden på at denne manglende dimension
i budgetlægningen har resulteret i, at der ikke er tilført midler til
vejvedligeholdelse, parker og renholdelse på trods af at byen er udbygget med
Ørestad, Havnestad, Holmen og nye udviklingsområder er i støbeskeen.
Det foreslås konkret at nøgletal der afspejler Københavns geografiske udvikling inddrages. Der er i det følgende anført eksempler på "geografiske nøgletal" der kunne inddrages. En endelig opstilling vil skulle aftales konkret, ligesom kvalitetsparametre og enhedsomkostninger skal defineres nærmere. Et argument for at inddrage forhold som demografi eller geografi el. i budgetlægningen er at det er områder, der udvikler sig over tid. Københavns Kommune vokser ikke i samlet størrelse, men det fortættede byområde vokser. Sammen med eksemplerne på geografiske nøgletal er anført væksten på området imellem regnskab 2003 og det forventede regnskab 2004. Ses der på det første forslag til nøgletal forventes en vækst i antal kvm. der skal vedligeholdes med 6,1 %. Sker der ikke en regulering af budgettet vil det resulterer i en tilsvarende kvalitetsnedgang. Helt som systematikken i den foreslåede budgetmodel beskriver for det definerede efterspørgselsstyrede områder.
§ Antal kvm. parker og lege-pladser, der vedligeholdes (vækst 6,1 %)
§ Antal kvm. veje, der vedligeholdes (vækst 2,0 %)
§ Antal kvm. cykelstier , der vedligeholdes (vækst 3,9 %)
§ Antal kvm. fortove , der vedligeholdes (vækst 1,4 %)
I en endelig version af en geografisk model vil nøgletallene kunne forfines udover de her anførte eksempler. Således kan veje fx kategoriseres efter nuværende vedligeholdelsesstand, vejenes anvendelse el.
Endelig skal Bygge- og Teknikforvaltningen advare mod at udregne enhedsomkostninger uden nærmere overvejelser på områder, der producerer offentlige goder med et vist element af beredskab. Det gælder på Bygge- og Teknikforvaltningens område i særdeleshed enhederne Københavns Kirkegårde og Københavns Brandvæsen. Udgifterne til at slukke en brand afhænger af antallet af brand, men en stigende enhedsomkostning kan være resultatet af en effektiv forebyggende indsats, og dermed færre brande. Bygge- og Teknikforvaltningen skal ikke afvise at der er relevante enhedsomkostninger på disse områder, men blot rejse opmærksomheden på at det kræver nærmere analyser og overvejelser.
De stillede spørgsmål
1.&
nbsp;
Hvordan sikres det, at det er den politisk
besluttede service der leveres til borgerne?
Ved en snæver definition i et ydelseskatalog af den leverede ydelse og kvaliteten vil denne definition selvfølgelig kunne anvendes til opfølgning på det leverede. Denne opfølgning på den leverede ydelses kan både foregå via et sammenhængende kvalitetsarbejde, eller via indirekte parametre som klagerprocenter ol. Ved angivelse af klageprocent som en opfølgningsparameter lader vi reelt borgeren indtræde i kvalitetsopfølgningen. En model der også kan gøres systematisk via brugerundersøgelser, hvor der kan følges snævert op på den besluttede kvalitet ctr. den leverede.
Samlet bliver det med baggrund i en klarere polistisk stillingstagen til den forventede leverede kvalitet lettere at følge op på hvad der er leveret i det udførende led.
2.
Hvordan vil den ny budgetmodel påvirke
udvalgets muligheder for at sikre budgetoverholdelse?
Det er som anført ikke vurderingen at
der i den nuværende udformning vil være efterspørgselsstyrede ydelser på
En nøjere analyse af kommunens ydelser, kvalitetsparametre og enhedsomkostninger vil dog øge den generelle forståelse, og dermed sikre en bedre løbende styring.
3.
Hvordan vil den ny budgetmodel påvirke
udvalgets muligheder for at prioritere mellem områder/aktiviteter i udvalgene?
Den langsigtede prioritering i
forbindelse med budgetter ol. forventes ikke at blive påvirket. En eventuel
påvirkning af den langsigtede prioritering vil være af positiv karakter, da
arbejdet med definition af et ydelseskatalog, hvor sammenhængen mellem pris og
service er forsøgt defineret vil øge den politiske indsigt i opgaveløsningen,
og dermed grundlaget for prioritering. Områder der er mere komplekse i de
snævre sammenhænge kan dog komme til at hensygne i skyggen af mere velbeskrevne
områder. Det er derfor centralt at der politisk er rum for områder, der
varetager mere kompleks sagsbehandling, der ikke umiddelbart lader sig ombryde
til enhedspris og demografisk udvikling. Under
4.
Hvordan vil den ny budgetmodel påvirke
mulighederne for at prioritere mellem udvalgene?
Den tværgående prioritering foregår typisk ved budgetlægningen hvorfor en mere detaljeret beskrivelse af ydelserne og hvad der driver udgifterne på de enkelte områder anses som en udvikling der fremmer mulighederne for en tværgående prioritering. Det kan dog være problematisk at prioritere mellem de enkelte elementer i budgetmodellen. Det kan frygtes at velbeskrevne efterspørgselsstyrede ydelser har lettere ved at blive synlige i en prioriteringssituation set i forhold til komplicerede rammestyrede opgaver, hvor nøgletal og effekter er vanskelligere at beskrive.
5.
Hvordan vurderer udvalget at den ny
budgetmodel vil medvirke til at sikre gennemsigtighed i forhold til:
Det er Bygge- og Teknikforvaltningens opfattelse at den nye budgetmodel ikke vil bidrage til udviklingen på dette område, da det vurderes at være en understregning af de aktiviteter der allerede er igangsat. Oplægget er højest en præcisering og fremskynding af allerede diskuterede tiltag.
Arbejdet med opbygning af en øget gennemsigtighed via ydelseskatalog ol. må anses som en udfordrende og lærerig opgave, hvorfor processen forventes at kvalificere nøgletalsarbejdet generelt i kommunen. Det vil dog være en proces der børs trækkes over længere tid end det skitserede halve år, og der savnes en stillingstagen fra Økonomiforvaltningen til en fælles kompetenceopbygning i kommunen.
a) Hvad
ydelserne koster?
De ydelser, der defineres som efterspørgselsstyrede, vil fremstå meget klare i opgørelsen af enhedsomkostninger, men øvrige ikke nødvendigvis opnår samme klarhed. Som anført tidligere, så skal det også nøje overvejes hvilke ydelser det er interessant at kende stykprisen på, og med hvilken indsats vi skal producere denne viden.
b) hvad
produceres/leveres?
Se svaret under a).
c)
Sammenligning med andre kommuner
Sammenligningen med andre kommuner fordrer stadig ensartethed i kontering, opgørelser etc. Det anses derfor som givende for dette at opbygge et veldokumenteret ydelseskatalog, men det ændrer ikke ved at sammenligninger med andre kommuner ikke kan gennemføres frugtbart uden en ofte betydelig dialog.
6.
Hvordan vil den ny budgetmodel medvirke til
at sikre udvalget en effektiv ressourceudnyttelse?
Den omfattende og nødvendige analyse i forbindelse med oprettelse af et ydelseskatalog, vil forbedre mulighederne for at vurdere om en ydelse produceres effektivt.
7.
Hvordan vil udvalget tilrettelægge styringen
indenfor den ny budgetmodel, således at den politisk besluttede service kan
leveres inden for den afsatte økonomiske ramme?
Såfremt der opbygges en klar beskrivelse mellem bevillinger og det deraf mulige serviceniveau vil dette naturligt kunne anvendes til rapportering om det leverede serviceniveau. En reel styring kræver dog at der i opbygningen er sikret overensstemmelse mellem det besluttede serviceniveau og de afsatte økonomiske rammer.
8.
Hvordan vil forvaltningen tilrettelægge
styringen (af f.eks. institutioner) indenfor den ny budgetmodel, således at den
politisk besluttede service kan leveres inden for den afsatte økonomiske ramme?
Den foreslåede model vurderes ikke at
medføre ændringer idet der på
9.
Omkontering indenfor enheder og mellem
enheder
Den foreslåede model vurderes ikke at medføre
ændringer idet der på
Økonomi
-
-
BILAG VEDLAGT
Økonomiforvaltningens indstilling til Økonomiudvalgets møde den 22. juni 2004 vedrørende ny budgetmodel i Københavns Kommune