Analyse af ældreboliginstitutioner drevet efter almenboligloven
Analyse af ældreboliginstitutioner drevet efter almenboligloven
Bygge- og Teknikudvalget
DAGSORDEN
for ordinært møde onsdag den 23. november 2005
Sager til beslutning
18. Analyse af ældreboliginstitutioner drevet efter almenboligloven
BTU 660/2005 J.nr. 630.0023/05
INDSTILLING
Bygge-
og Teknikforvaltningen, Sundhedsforvaltningen og Økonomiforvaltningen indstiller,
at Bygge- og Teknikudvalget, Sundheds- og Omsorgsudvalget og Økonomiudvalget
overfor Borgerrepræsentationen anbefaler,
at 'Analyse af
ældreboliginstitutioner i Københavns Kommune drevet efter almenboligloven'
tages til efterretning.
at de i indstillingen
nævnte tiltag iværksættes.
RESUME
Økonomiudvalget besluttede den 15. marts 2005 (ØU
117/2005) at der skulle gennemføres en analyse af nogle af de
ældreboliginstitutioner, der drives efter almenboligloven.
Analysen er gennemført af Bygge- og
Teknikforvaltningen, Sundhedsforvaltningen og Økonomiforvaltningen med ekstern
konsulentbistand fra Deloitte.
Analysen har haft til formål at afdække fem spor,
henholdsvis økonomi, beboerdemokrati, tilsyn, administrative opgaver og udbud
af forretningsføreropgaven. Konsulentrapporten, der indeholder en undersøgelse
af, hvordan opgaverne håndteres, og en række fremadrettede anbefalinger, fremlægges
til gennemsyn.
Konsulentrapporten viser, at huslejeniveauet
varierer mellem 820 og 1.233 kr. årligt pr. m2 på tværs af
ældreboliginstitutionerne. Desuden fremgår det, at huslejeudviklingen
overordnet set har været jævn i perioden fra 2000-2005. Generelt stiger huslejen
således med 0-5 pct. om året. Stigningstakten for de kommunale ældreboliginstitutioner
har – med undtagelse af budget 2005 – fulgt udviklingen indenfor resten af
lejeboligsektoren, mens huslejen er steget lidt mere i de øvrige ældreboliger i
undersøgelsen.
Balancelejen skal fastlægges, så huslejen følger
driftsomkostningerne ved at drive de almene boliger. Dette afspejles i, at den
oftest anførte årsag til huslejestigninger er, at huslejerne følger
budgetterne, som reguleres i overensstemmelse med den almindelige pris- og
lønudvikling.
Konsulentrapporten viser, at der i to tilfælde er
forekommet markante huslejestigninger. Dette har været forårsaget af
ekstraordinære eller uventede omkostninger i forbindelse med
ombygningsprojekter.
Da huslejen følger budgetterne, afhænger kommunens
muligheder for at påvirke det fremtidige huslejeniveau af mulighederne for at
styre omkostningselementerne.
Konsulentrapporten viser endvidere, at der er en
række udfordringer i forhold til at understøtte og videreudvikle
beboerdemokratiet og tilsynet. Med afsæt heri opstilles der i denne indstilling
forslag til initiativer, der har til formål at styrke beboerdemokratiet og at
forbedre tilsynsvaretagelsen. Tiltagene og de ansvarlige forvaltninger er
opsummeret i nedenstående skema.
Tiltag til
at styrke beboerdemokratiet og tilsynsvaretagelsen
|
Beboerdemokrati |
|
|
Sundheds-forvaltningen |
·
De relevante parter (bestyrelse, ledelse, personale mv.)
informeres om forpligtelserne i forhold til beboerdemokratiet. ·
Forstanderne informeres om almenboligloven og klædes
bedre på til dialogen med administratorerne. ·
Der udarbejdes en forretningsorden for beboerdemokratiet
i de kommunalt ejede ældreboliginstitutioner. ·
Der arbejdes videre med forskellige nye modeller for det
beboerdemokratiske arbejde, herunder øget inddragelse af pårørende og andre.
Problemstillingen forelægges Borgerrepræsentationen i særskilt indstilling ·
Ved valg af forretningsfører stilles der krav om, at det
skriftlige materiale vedr. beboerdemokratiet er overskueligt, pædagogisk
skrevet og læsevenligt. |
|
Tilsyn (efter
almenboligloven, økonomisk) |
|
|
Bygge- og Teknikforvaltningen |
·
Der udarbejdes en beskrivelse af procedurer for den
praktiske arbejdstilrettelæggelse. ·
Der udarbejdes retningslinjer, som kan anvendes til at
kvalificere bedømmelsen af det indsendte materiale. ·
Den anvendte regnearksmodel gøres bedre til at
understøtte sammenligninger og lettere tilgængelig. ·
Der udarbejdes en tjekliste eller lignende til at understøtte
dokumentationen af arbejdet. |
|
Sundheds-forvaltningen og Bygge- og Teknikforvaltningen |
·
Det vil blive drøftet hvilke værktøjer, der kan anvendes
i det økonomiske tilsyn. ·
Der vil blive afholdt et årligt møde mellem de to
forvaltninger med henblik på at sikre overensstemmelse og erfaringsudveksling
for så vidt angår tilsynsvaretagelsen. |
|
Tilsyn (efter serviceloven) |
|
|
Sundhedsforvaltningen |
·
Der udarbejdes mere konkrete vurderingskriterier for
tilsynet. |
Herudover fremgår det af konsulentrapporten, at der
er grund til at forvente, at kommunen har mulighed for at høste en gevinst på
baggrund af priskonkurrence ved udbud af forretningsføreropgaven.
I forlængelse heraf påpeges
det i konsulentrapporten, at kommunen er forpligtet til at sende
forretningsføreropgaven i udbud, såfremt det vælges at indkøbe opgaven eksternt
for så vidt angår de kommunale ældreboliger.
SAGSBESKRIVELSE
Baggrund
Borgerrepræsentationen behandlede den 20. januar
2005 et medlemsforslag fra SF's repræsentanter om at gennemføre en analyse af
nogle af de københavnske plejehjem, der drives som almene boliger (BR 30/2005).
Analysen skulle belyse driftsudgifterne – med henblik på at sikre en stabil
huslejeudvikling for beboerne. Ifølge forslaget skulle analysen også omfatte en
belysning af beboerdemokratiet, herunder spørgsmålet om inddragelse af bruger-
og pårørenderåd. Yderligere skulle varetagelsen af tilsynsopgaven undersøges,
ligesom det skulle analyseres, hvordan forretningsførerselskabet har fået tildelt
opgaven vedrørende De Gamles By, og hvordan de administrative opgaver løses.
Endelig skulle der foretages en vurdering af behovet for at sende
forretningsføreropgaven i udbud.
Medlemsforslaget var dels motiveret af sagen vedr.
høje varslede huslejestigninger for beboerne i De Gamles By, dels af at almene
boliger udgør et centralt element i kommunens ældreplan. I forlængelse af
medlemsforslaget stillede Venstre ændringsforslag om, at analysen skulle
foretages af en uvildig instans.
Forslaget blev herefter henvist til behandling i
Økonomiudvalget med høring af Sundheds- og Omsorgsudvalget.
Efter at sagen havde været til høring i Sundheds- og
Omsorgsudvalget den 25. februar 2005 (SOU 34/2005), godkendte Økonomiudvalget
den 15. marts 2005 undersøgelsens kommissorium og tilrettelæggelse (ØU
117/2005). Borgerrepræsentationen besluttede derefter den 28. april 2005 at
afsætte 500.000 kr. til en analyse af 12 udvalgte københavnske
ældreboliginstitutioner, der drives efter almenboligloven (BR 212/2005).
Analysen
Analysen er gennemført af Bygge- og
Teknikforvaltningen, Sundhedsforvaltningen og Økonomiforvaltningen med ekstern
konsulentbistand fra Deloitte.
I Københavns Kommune findes i alt 55
ældreboligafdelinger/enheder drevet efter almenboligloven: 42 almene
ældreboligafdelinger ejet af et boligselskab, 8 selvejende institutioner samt 5
enheder med kommunale ældreboliger (De Gamles By). Heraf har Københavns Kommune
driftsoverenskomst med 12 afdelinger, hvor der er tilknyttet plejecenter.
Udover de nævnte ældreboligafdelinger findes der 39 traditionelle (gamle)
plejehjem, der drives efter serviceloven, samt et antal almene ældreboliger,
der er integreret i blandede bebyggelser (eksempelvis med familieboliger og
ungdomsboliger).
Der er anvendt ekstern konsulentbistand til at
gennemføre analysen, der udelukkende omhandler de 12 ældreboliginstitutioner,
som Københavns Kommune har driftsoverenskomst med. Som anført er det kun
plejeboligerne i De Gamles By, der ejes af kommunen. De øvrige er enten
selvejende (1 ældreboliginstitution) eller ejes af et boligselskab (6
ældreboliginstitutioner).
Analysen har – som beskrevet i medlemsforslaget (BR
30/2005) – haft til formål at afdække fem spor, henholdsvis økonomi,
beboerdemokrati, tilsyn, administrative opgaver og udbud af
forretningsføreropgaven. Konsulentrapporten, der indeholder en undersøgelse af,
hvordan opgaverne håndteres, og en række fremadrettede anbefalinger, fremlægges
til gennemsyn.
Spor 1 – Økonomi
I konsulentrapporten analyseres huslejeniveauet,
huslejeudviklingen i perioden 2000-2005, udviklingen i omkostningselementerne
samt kommunens muligheder for fremadrettet at påvirke huslejeudviklingen.
Huslejeniveau: Konsulentrapporten viser,
at det gennemsnitlige huslejeniveau for det seneste budgetår ligger mellem 820
og 1.233 kr. årligt pr. m2. Det fremgår af figuren herunder, at
huslejeniveauet er lidt lavere i de kommunale ældreboliger end i de øvrige
ældreboliger.
Huslejeniveau 2000-2005 (kr. pr. m2
pr. år).
Noter
til figur: 1) Nogle af ældreboliginstitutionerne har forskudt regnskabsår. 3)
Enkelte institutioner har været under ombygning / er først færdiggjort i løbet
af perioden, hvorfor graferne 'starter' forskellige steder. 3) Ældreboligerne er af forskellig størrelse
og beskaffenhed. Huslejeudviklingen vises derfor pr. m2/år. 4)
Bemærk, at der er beregnet et samlet gennemsnit for ældreboliginstitutionerne i
De Gamles By (DGB).
Huslejeudvikling: Af konsulentrapporten
fremgår det, at huslejen overordnet har udviklet sig jævnt i perioden fra
2000-2005, jf. figuren herover. Generelt stiger huslejen således med 0-5 pct.
om året. Stigningstakten for de kommunale ældreboliginstitutioner har – med
undtagelse af budget 2005 – fulgt udviklingen indenfor resten lejeboligsektoren,
dvs. gennemsnitligt omkring 2,5 pct. årligt, mens huslejen gennemsnitligt er
steget med omkring 4,0 pct. årligt i de øvrige ældreboliger i undersøgelsen
(hvis der ses bort fra de to mest markante stigninger, jf. nedenfor). Dog skal
man være opmærksom på, at der i sammenligningsstatistikken for den øvrige
boligsektor korrigeres for forbedringer, hvorfor disse tal ikke afspejler stigningernes
faktiske omfang.
De mest markante stigninger findes for
Rundskuedagens Plejecenter budgetår 2005, hvor huslejen blev forøget med 20,9
pct., og for Solgavehjemmet regnskabsår 2003-2004, hvor huslejen steg med 30,0
pct.
Med hensyn til udviklingen i lejeniveauet i
Solgavehjemmet skyldes det kraftige spring i lejen, at der i forbindelse med
ombygningen til moderne almene ældreboliger var nogle særlige ekstraordinære
omkostninger – afdelingen er indrettet for blinde og svagsynede – som ikke i første
omgang var tænkt ind i projektet, og som på et sent tidspunkt i byggeprocessen
forøgede byggeprisen og medførte forøgede driftsomkostninger. Bl.a. som følge
heraf blev der akkumuleret driftsunderskud, som nu efter aftale med tilsynet
med virkning for driftsregnskabet for 2003-2004 og fremover afskrives over den
forhøjede balanceleje.
For så vidt angår Rundskuedagens Plejecenter er der
i budgettet for 2005 observeret en kraftig forhøjelse af lejeniveauet. Dette
skyldes, at fordelingen af de variable udgifter mellem boligdelen og
servicearealerne i forbindelse med ombygningen, som er taget i brug i 2002, har
været anslået forkert. Dette har ført til nogle driftsunderskud, som nu efter
tilsynets mellemkomst afvikles via lejeforhøjelsen.
I de tilfælde, hvor der forekommer markante udsving,
kan huslejestigningerne således henføres til ekstraordinære eller uventede
omkostninger i forbindelse med ombygningsprojekter.
Dette hænger sammen med, at balancelejen skal
fastlægges, så huslejen dækker driftsomkostningerne ved at drive de almene
boliger. Huslejen følger – sagt med andre ord – budgetterne.
Konsulentrapportens gennemgang af ældreboligernes
budgetter og regnskaber belyser ikke nærmere årsagerne til huslejestigningerne.
Af konsulentrapporten fremgår det dog, at den oftest anførte årsag er, at
huslejerne følger budgetterne, der reguleres i overensstemmelse med den
almindelige pris og lønudvikling i samfundet.
Udvikling i
ældreboliginstitutionernes omkostninger: Det skal bemærkes, at de resterende økonomiske
analyser i konsulentrapporten er baseret på de ældreboliginstitutioner, der er
selvejende eller ejet af et boligselskab, da der netop er gennemført en
særskilt analyse af de kommunale ældreboliger i De Gamles By (SOU 91/2005). På
baggrund af konsulentrapportens analyser kan der fremdrages følgende
konklusioner for så vidt angår udviklingen i omkostningselementerne:
Driftsudgifter: Der har generelt været en stigende
tendens i de samlede driftsudgifter, hvilket – jf. princippet om balanceleje –
modsvarer stigningerne i huslejeniveauet.
|
Driftsudgifter
i alt 1.000 kr. |
Regnskab |
Budget |
Gennemsnit |
|||||
|
|
Regnskabsår |
02-03 |
03-04 |
04-05 |
05-06 |
02-06 |
||
|
Kærbo |
1/10 -
30/9 |
3.518 |
3.634 |
3.775 |
3.880 |
3.702 |
||
|
Absalonhus |
1/8 -
31/7 |
2.879 |
2.947 |
3.151 |
3.358 |
3.084 |
||
|
Bonderupgård |
1/8 -
31/7 |
3.962 |
4.060 |
4.077 |
4.249 |
4.087 |
||
|
Solgavehjemmet |
1/7 -
30/6 |
3.812 |
3.869 |
3.678 |
3.676 |
3.759 |
||
|
Driftsudgifter
i alt 1.000 kr. |
Regnskab |
Budget |
Gennemsnit |
|||||
|
|
Regnskabsår |
02 |
03 |
04 |
05 |
02-05 |
||
|
Rundskuedagens
plejecenter |
1/1 -
31/12 |
2.956 |
3.036 |
2.813 |
2.590 |
2.849 |
||
|
Aftensol |
1/1 -
31/12 |
2.480 |
3.118 |
3.125 |
3.230 |
2.988 |
||
|
Skjulhøjgård |
1/1 -
31/12 |
2.789 |
2.718 |
2.847 |
2.888 |
2.811 |
||
|
||||||||
Det fremgår, at der har været en forholdsvis markant
stigning i driftsudgifterne på Aftensol i regnskab 2003.
Vedligeholdelse: Det er kendetegnede for de samlede
udgifter til vedligeholdelse, at der er store udsving over perioden for det
enkelte plejecenter, jf. tabellen herunder. Dette er forventeligt set i lyset
af disse udgifters karakter. Endvidere fremgår det af tabellen, at udgifterne
til vedligeholdelse har været noget lavere på Skjulhøjgård end på de øvrige
institutioner, i alt er der anvendt 617.000 kr. i perioden, mens der på
Bonderupgård i den anden ende af skalaen er anvendt omkring det dobbelte på vedligeholdelse
svarende til i alt 1.337.000 kr. i perioden. Dette kan hænge sammen med, at
Skjulhøjgård er en mindre og forholdsvis ny institution fra 1998, mens Bonderupgård
er forholdsvis stor og ibrugtaget i 1963, dog ombygget i 2000.
|
Samlede
udgifter til vedligehold i hele 1.000 kr. |
Regnskab |
Budget |
Gennemsnit |
||||
|
|
Regnskabsår |
02-03 |
03-04 |
04-05 |
05-06 |
02-06 |
|
|
Kærbo |
1/10 - 30/9 |
319 |
307 |
330 |
105 |
265 |
|
|
Absalonhus |
1/8 – 31/7 |
268 |
231 |
282 |
369 |
288 |
|
|
Bonderupgård |
1/8 – 31/7 |
336 |
388 |
283 |
330 |
334 |
|
|
Solgavehjemmet |
1/7 – 30/6 |
249 |
258 |
204 |
174 |
221 |
|
|
Samlede
udgifter til vedligehold i hele 1.000 kr. |
Regnskab |
Budget |
Gennemsnit |
||||
|
|
Regnskabsår |
02 |
03 |
04 |
05 |
02-05 |
|
|
Rundskuedagens
plejecenter |
1/1 – 31/12 |
198 |
222 |
151 |
258 |
207 |
|
|
Aftensol |
1/1 – 31/12 |
139 |
297 |
228 |
342 |
25
2 |
|
|
Skjulhøjgård |
1/1 – 31/12 |
61 |
209 |
189 |
158 |
154 |
|
Analysen viser, at de almene ældreboliginstitutioner
har finansieret deres udgifter til vedligeholdelse via balancelejen samt
forbrug af tidligere års henlæggelser frem for øremærket låneoptagelse.
Henlæggelser: For hovedparten af
ældreboliginstitutionerne har de samlede henlæggelser, der normalt anvendes til
planlagt og periodisk vedligeholdelse og fornyelse, til istandsættelse ved
fraflytning og til tab ved lejeledighed og fraflytning, været stigende over
perioden. På Kærbo, Aftensol og Absalonhus har stigningen været forholdsvis
markant, idet henlæggelserne i hele perioden er steget med henholdsvis 96 pct.,
114 pct. og 153 pct. Yderligere varierer de samlede henlæggelsers størrelse en
del på tværs af ældreboliginstitutionerne.
|
Henlæggelser
i alt til forskellige formål |
Regnskab |
Budget |
Gennemsnit |
||||
|
|
Regnskabsår |
02-03 |
03-04 |
04-05 |
05-06 |
02-06 |
|
|
Kærbo |
1/10 -
30/9 |
227 |
370 |
457 |
444 |
375 |
|
|
Absalonhus |
1/8 -
31/7 |
150 |
245 |
379 |
379 |
288 |
|
|
Bonderupgård |
1/8 -
31/7 |
215 |
230 |
306 |
380 |
283 |
|
|
Solgavehjemmet |
1/7 -
30/6 |
192 |
195 |
266 |
195 |
212 |
|
|
Henlæggelser
i alt til forskellige formål |
Regnskab |
Budget |
Gennemsnit |
||||
|
|
Regnskabsår |
02 |
03 |
04 |
05 |
02-05 |
|
|
Rundskuedagens
plejecenter |
1/1 -
31/12 |
165 |
165 |
165 |
125 |
155 |
|
|
Aftensol |
1/1 -
31/12 |
82 |
82 |
187 |
176 |
132 |
|
|
Skjulhøjgård |
1/1 -
31/12 |
247 |
177 |
173 |
206 |
201 |
|
Henlæggelse og vedligeholdelse: Boligselskaberne
forventer, at de årlige henlæggelser til vedligehold vil udvikle sig mere
stabilt fremover – end i de foregående regnskabsperioder. Endvidere må det med
de nuværende vedligeholdelsesplaner forventes, at der henover perioden opbygges
akkumulerede hensættelser til vedligehold. Der er derfor ikke noget, der
indikerer, at tidligere tiders udsving i hensættelsernes størrelse vil fortsætte
i årene fremover. Grundlaget for de udarbejdede vedligeholdelsesbudgetter forekommer
dog varierende, og ser man dette i sammenhæng med, at tilsynet med vedligeholdelsespligten
bør styrkes, jf. afsnittet om tilsyn, kan der fortsat være en risiko for
pludselige stigninger. En minimering af denne risiko skal ses i sammenhæng med
tilrettelæggelsen af kommunens tilsyn.
Akkumulerede over- og underskud: Et element i
balancelejen er, hvorvidt der systematisk opbygges over- eller underskud i
forbindelse med driften af ældreboligerne. Analysen viser, at der er store
forskelle på ældreboliginstitutionerne. Mens nogle holder sig relativt tæt på
en nulpunktsløsning, har andre oparbejdet betydelige over- eller underskud.
|
Akkumuleret
over/underskud ultimo i 1.000 kr. |
|||||||||||||
|
|
|
Regnskab |
Budget |
||||||||||
|
|
Regnskabsår |
99-00 |
00-01 |
01-02 |
02-03 |
03-04 |
04-05 |
||||||
|
Kærbo |
1/10 -
30/9 |
0 |
-22 |
-41 |
-79 |
-72 |
|
||||||
|
Absalonhus |
1/8 -
31/7 |
0 |
82 |
0 |
82 |
303 |
|
||||||
|
Bonderupgård |
1/8 -
31/7 |
- |
0 |
-217 |
-533 |
-652 |
|
||||||
|
Solgavehjemmet |
1/7 -
30/6 |
- |
0 |
-299 |
-1.017 |
-1.589 |
|
||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||
|
Akkumuleret
over/underskud ultimo i 1.000 kr. |
|||||||||||||
|
|
|
Regnskab |
|
||||||||||
|
|
Regnskabsår |
99 |
00 |
01 |
02 |
03 |
04 |
||||||
|
Rundskuedagens
plejecenter |
1/1 -
31/12 |
- |
- |
0 |
-507 |
-1.241 |
-1.794 |
||||||
|
Aftensol |
1/1 -
31/12 |
- |
0 |
1.664 |
1.946 |
1.819 |
1.699 |
||||||
|
Skjulhøjgård |
1/1 -
31/12 |
-95 |
-210 |
-299 |
-415 |
-285 |
-219 |
||||||
På Aftensol er der således oparbejdet et forholdsvis
stort overskud gennem de senere år, svarende til 1,7 mio. kr.. Overskuddet er
dog reduceret fra 1,9 mio. kr. til 1,7 mio. kr. i de seneste to år. Omvendt er
der på Solgavehjemmet og på Rundskuedagens plejecenter opbygget store underskud,
henholdsvis 1,6 mio. kr. og 1,8 mio. kr.
Det er ikke problematisk, at der i et vist omfang
indbudgetteres et beløb til uforudsete udgifter. Tilsynet vil imidlertid gribe
ind, hvis der over en flerårig periode uden grund oparbejdes systematiske over-
eller underskud.
Kommunens
muligheder for at påvirke huslejeniveauet: Da huslejen følger budgetterne, afhænger kommunens
muligheder for at påvirke det fremtidige huslejeniveau af, hvilke muligheder
kommunen har for at påvirke omkostningselementerne.
Her forholder det sig sådan, at det på
ældreboliginstitutioner ejet af boligorganisationer og selvejende institutioner
som udgangspunkt er beboerne samt boligafdelingens bestyrelse, der skal
godkende driftsbudgettet og dermed huslejeniveauet for det enkelte plejecenter.
Kommunen vil således normalt ikke være direkte involveret. Gennem tilsynet har
kommunen indsigt i institutionernes økonomi – og dermed i huslejeudviklingen.
Det er derfor centralt, at Bygge- og Teknikforvaltningen påser, at
organisationerne sikrer, at der er den fornødne kvalitet i regnskaberne, at
revisors bemærkninger følges, og at der løbende foreli
gger opdaterede
vedligeholdelsesplaner. Der er således en tæt kobling mellem det økonomiske
spor og tilsynet.
I de kommunale, almene ældreboliginstitutioner har
kommunen gennem deltagelse i bestyrelse afgørende og direkte indflydelse, idet
Sundhedsforvaltningen som øverste myndighed skal være med til at godkende
driftsbudgetterne. Her kan huslejeudvikling kontrolleres ved at styre
omkostningselementerne.
Afslutningsvis skal det bemærkes, at spørgsmålet om,
hvorvidt de ældre har råd til at bo i de ombyggede og moderniserede
ældreboliginstitutioner falder udenfor denne analyses afgrænsning.
Spor 2 – Beboerdemokrati og
bruger- og pårørenderåd
Konsulentrapporten viser, at beboerdemokratiet
vurderes at være af stor principiel betydning, og at det et stykke hen ad vejen
også fungerer i overensstemmelse med intentionerne. Dog er beboerdemokratiet
kendetegnet ved en række udfordringer:
Konsulentrapporten viser for det første, at det kan være vanskeligt at
efterleve de lovgivningsmæssige rammer fuldt ud i praksis. Eksempelvis søger
beboerne generelt ikke indflydelse på øverste myndighedsniveau gennem valg af
beboerrepræsentant. Yderligere opfylder de etablerede afdelingsbestyrelser ikke
bestemmelserne om sammensætning, ligesom der ikke er udarbejdet en
forretningsorden eller lignende for de kommunale ældreboliger. Opgaven hermed
påhviler boligorganisationerne.
Problemerne med at overholde de lovgivningsmæssige
bestemmelser hænger til dels sammen med beboernes begrænsede ressourcer, jf.
nedenfor.
For at understøtte efterlevelsen af bestemmelserne
vil Sundhedsforvaltningen informere de relevante parter (bestyrelse, ledelse,
personale mv.) om forpligtelserne i forhold til beboerdemokratiet. Personalet
og ledelsen bør i forlængelse heraf opmuntre til, at beboerne får flest mulige
valg med hensyn til egen hverdag.
I de kommunale, almene ældreboliger er kommunen
ansættende myndighed, hvorfor ansvaret for dialogen mellem forstander og
administrator er større. Her vil Sundhedsforvaltningen endvidere sørge for, at
forstanderne i højere grad informeres om, hvordan almenboligloven fungerer,
således at de kan gøre beboerne opmærksom på problematiske forhold mv. Tillige
foreslås det, at forstanderne bliver bedre klædt på med hensyn til dialogen med
administratorerne af ældreboligerne med henblik på at kunne varetage beboernes
interesser bedre.
Endelig vil Sundhedsforvaltningen for de kommunalt
ejede ældreboliginstitutioner drevet efter almenboligloven udarbejde en
forretningsorden, der konkretiserer forholdene omkring beboerdemokratiet.
For det andet
viser konsulentrapporten, at hovedparten af beboerne mangler ressourcer til at
deltage aktivt. Dette kan bl.a. illustreres ud fra deltagelsen på afdelingsmøderne,
jf. figuren nedenfor, hvor deltagelsen – med to undtagelser – er yderst begrænset,
idet kun omkring 10 pct. eller derunder deltager.
Det foreslås derfor, at pårørende eller andre får
mulighed for at repræsentere beboerne og deres interesser. Man kan i
forlængelse heraf forestille sig, at beboerne bevarer kompetencen vedrørende de
områder, hvor interessen er størst, eksempelvis udarbejdelse af husorden,
anvendelse af fælleslokaler samt fællesarrangementer.
En mulighed er at inddrage bruger- og pårørende i
arbejdet for at styrke beboerdemokratiet for så vidt angår den økonomiske del.
Et sådant samarbejde synes logisk, da bruger- og pårørenderådene allerede
arbejder med den plejemæssige del af driften.
For at komme med forslag til en bedre fungerende
model for det beboerdemokratiske arbejde har Sundhedsforvaltningen undersøgt
det juridiske grundlag for beboerdemokratiet og afholdt en række møder med
beboere, pårørende og plejepersonale i De Gamles By.
Her er bl.a. løsningsmodellen med en øget
inddragelse af pårørende eller andre til varetagelse af beboernes interesser
blevet drøftet. Denne model kræver dog dispensation fra gældende lovgivning,
hvorfor Borgerrepræsentationen skal godkende forsøget, og Socialministeriet
skal give en dispensation.
Der arbejdes i øjeblikket videre med de forskellige
nye modeller for det beboerdemokratiske arbejde, og problemstillingen vil blive
forelagt Borgerrepræsentationen i særskilt indstilling.
For det tredje
peges der i konsulentrapporten på, at informationen til beboerne ikke er
tilpasset de ældres behov.
Det foreslås, at Sundhedsforvaltningen ved valg af
forretningsfører stiller krav om at der udarbejdes skriftligt materiale, som er
overskueligt, pædagogisk skrevet og læsevenligt (stor skriftstørrelse), dvs.
tilpasset de ældres behov.
Spor 3 – Tilsyn
Der føres tre typer af tilsyn med ældreboliger
drevet efter almenboligloven:
·
Tilsyn efter almenboligloven
·
Tilsyn efter serviceloven
·
Embedslægens tilsyn
I konsulentrapporten afdækkes tilsynet efter
almenboligloven og efter serviceloven. Embedslægens tilsyn falder udenfor
analysens afgrænsning, da det er placeret i den regionalstatslige forvaltning.
Tilsynet
efter almenboligloven, der skal sikre en forsvarlig drift, er placeret i Bygge-
og Teknikforvaltningen.
Tilsynet omfatter ikke de kommunale, almene
ældreboliger. Her fastsætter kommunen selv opfølgningen. Opgaven er placeret i
Sundhedsforvaltningen.
I konsulentrapporten peges der på en række styrker
ved Bygge- og Teknikforvaltningens tilsynsvaretagelse. Bl.a. er det en fordel,
at tilsynet er samlet i én enhed, idet det giver mulighed for videndeling og
tværfaglighed. Ligeledes er det en styrke, at det økonomiske tilsyn forholder
sig til de konkrete forhold, som kommunen ifølge lovgivningen bør have særlig
fokus på, eksempelvis balanceleje, forsvarligheden af driften, kapitalforvaltning
m.v. Endelig peges der på, at der gøres relativt meget ud af at vurdere forsvarligheden
af driften på såvel kort som la
ngt sigt ved at beregne og analysere nøgletal
vedrørende soliditet og likviditet og drage sammenligninger på tværs af
boligafdelingerne.
I konsulentrapporten peges der dog også på en række
udfordringer, herunder at der ikke er udarbejdet procedurebeskrivelser
vedrørende tilsynsaktiviteterne eller ledelsesrapportering, at reaktionstiden i
visse tilfælde er lang, at der ikke udarbejdes samlede oversigter eller
tjeklister over det udførte arbejde, og at den anvendte økonomiske model kun i
begrænset omfang understøtter sammenligninger over tid. Endvidere anføres, at
tilsynet med vedligeholdelsespligten bør styrkes.
I forhold til det sidste punkt skal det bemærkes, at
tilsynet på baggrund af en analyse ved en beslutning i Bygge- og Teknikudvalget
den 9. marts 2005 (BTU 43/2005) har skærpet indsatsen overfor afdelingernes
henlæggelsesniveau.
For at imødekomme de øvrige udfordringer anbefales
det, at Bygge- og Teknikforvaltningen udarbejder en beskrivelse af procedurer
for den praktiske arbejdstilrettelæggelse, at der udarbejdes retningslinjer,
som kan anvendes til at kvalificere bedømmelsen af det indsendte materiale, at
den anvendte regnearksmodel gøres bedre til at understøtte sammenligninger og
lettere tilgængelig, og at der udarbejdes en tjekliste eller lignende til at
understøtte dokumentationen af arbejdet.
Bygge- og Teknikforvaltningen anfører, at
gennemførelsen af disse tiltag vil kræve tilførsel af administrative ressourcer
til tilsynsområdet, idet ressourcerne i dag, udover de løbende opgaver
prioriteres til dyberegående undersøgelser af særlige fokusområder.
I forhold til opfølgningen på de kommunale, almene
ældreboliger, som er placeret i Sundhedsforvaltningen, påpeges det i
konsulentrapporten, at der hidtil ikke har været tilstrækkelig fokus på
forvaltningens forpligtelse til at sikre en forsvarlig drift af disse boliger,
hvorfor der ikke er foregået en systematisk opfølgning.
Der er i øjeblikket ved at blive rettet op herpå
gennem en øget styring af De Gamles By og gennem udbud af
forretningsføreropgaven. Med henblik på at styrke den fremadrettede varetagelse
af tilsynet vil Sundhedsforvaltningen drøfte med Bygge- og Teknikforvaltningen
hvilke værktøjer, der kan anvendes. Fremadrettet vil der blive afholdt et årligt
møde mellem de to forvaltninger. Formålet hermed er at sikre, at de to
forvaltningers tilsynsvaretagelse er overensstemmende, og at forbedre
erfaringsudvekslingen.
Tilsynet
efter serviceloven: Tilsynet efter Serviceloven er placeret i Sundhedsforvaltningen
og udøves ved anmeldte besøg, der anvendes til sparring, og ved uanmeldte besøg,
der anvendes til kontrol af forholdene.
På baggrund af konsulentrapporten kan det
konkluderes, at tilsynet overordnet set fungerer udmærket. Dog er det
problematisk, at det ikke fremgår klart hvilke objektive kriterier, der lægges
til grund for vurderingen af forholdene på de enkelte ældreboliginstitutioner,
ligesom det umiddelbart er vanskeligt at kæde en række af tilsynets fokusområder
sammen med kvalitetsstandarder eller lovgivningsmæssige krav.
På baggrund heraf foreslås det, at
Sundhedsforvaltningen sørger for, at der udarbejdes mere konkrete
vurderingskriterier. Det skal bemærkes, at temaet for næste års tilsyn er
kvalitetsstandarder, hvor der vil være fokus på at styrke koblingen mellem
tilsynets praksis og kvalitetsstandarderne.
Det skal i øvrigt påpeges, at alle institutioner i
Sundhedsforvaltningens regi, der er omfattet af tilsynet, evaluerer
tilsynsprocessen, og at disse tilbagemeldinger opsamles med henblik på at foretage
justeringer af tilsynsprocessen. Yderligere er der nedsat en referencegruppe,
som løbende drøfter evalueringerne, tilsynets praksis og muligheder for forbedringer.
Spor 4 – Administrative opgaver
For så vidt angår de kommunale, almene ældreboliger
– boligerne i De Gamles By – er det ikke muligt præcist at oplyse, hvorfor KAB
blev valgt til forretningsfører. For en uddybning henvises der til
Revisionsdirektoratets undersøgelse 'Administrationsaftalen mellem De Gamles By
og KAB' fra foråret 2005'.
Det er problematisk, at der ikke er klarhed over,
hvordan forretningsføreropgaven er blevet tildelt. Sagen har imidlertid
allerede været vurderet af Revisionsdirektoratet, og Sundhedsforvaltningen har
taget de rejste kritikpunkter til efterretning (SOU 91/2005). Ydermere havde
Sundhedsforvaltningen – allerede inden Revisionsdirektoratets udtalelse –
besluttet at iværksætte et udbud af administrationsopgaven.
De øvrige ældreboliger i undersøgelsen ejes enten af
en selvejende institution eller af et boligselskab. For de selvejende
institutioner er beslutningen vedrørende modernisering og dermed overgang til
administration efter almenboligloven et anliggende for den selvejende
institutions bestyrelse. Det er ligeledes op til bestyrelsen at finde en
forretningsfører, der på forsvarlig vis kan varetage de dertil knyttede
opgaver. Sundhedsforvaltningen har ingen myndighed til at pålægge valg af
forretningsfører. Såfremt den selvejende institution har rådspurgt
Sundhedsforvaltningen om valg af forretningsfører, har Sundhedsforvaltningen
gerne trukket på sine erfaringer, men det er samtidig blevet pointeret, at
valget og ansvaret ligger i institutionens bestyrelse.
For boligselskaberne er der i forbindelse med
etableringen af ældreboliger drevet efter almenboligloven blevet indgået
aftaler om ændring af boligernes status, fordi boligselskaberne har set
muligheden for at renovere bygningerne med stats- og andre offentlige tilskud.
Boligselskaberne har rettet henvendelse til Sundhedsforvaltningen for at forelægge
ideen, og da forvaltningen også har en interesse i, at boligmassen lever op til
en passende standard, har det været muligt at ændre boligernes status.
Tildelingen af forretningsføreropgaven giver i sådanne tilfælde sig selv.
Konsulentrapporten viser, at bolig- og
forretningsførerselskaberne overordnet set varetager de samme opgaver i
relation til alle ældreboliginstitutionerne. Det drejer sig om regnskabsmæssige
opgaver og økonomistyring, udlejningsrelaterede opgaver, opgaver relateret til
beboerdemokratiet, personalerelaterede opgaver, opgaver i relation til vedligeholdelse,
øvrige opgaver såsom rådgivning og kontakt til kommunen.
Ligeledes fremgår det af konsulentrapporten, at
opgaveløsningen er organiseret forholdsvis ensartet med en arbejdsdeling mellem
specialafdelinger på organisationens hovedkontor, en ejendomsinspektør og en
ejendomsfunktionær.
I konsulentrapporten pointeres det, at det bedste
estimat for ressourceforbruget er administrationsbidraget, der udgør mellem
3.100 kr. årligt og 3.600 kr. årligt pr. lejemål/boenhed, jf. figuren herunder.
Der er således omkring 15 procents forskel på det højeste og laveste
administrationsbidrag pr. boenhed, hvorfor der er grund til at forvente, at
kommunen har mulighed for at høste en gevinst på baggrund af priskonkurrencen
ved udbud.
Hvis det antages, at administrationsbidraget
udgjorde 3.100 kr. årligt for samtlige lejemål/boenheder, ville der kunne opnås
en besparelse svarende til 58.719 kr. årligt. Denne besparelse er alene
beregnet på baggrund af det udsnit af de københavnske ældreboliginstitutioner
drevet efter almenboligloven, der indgår i konsulentrapportens analyser.
Spor 5 – Udbud
I konsulentrapporten vurderes det, at kommunen vil
være forpligtet til at sende forretningsføreropgaven i EU-udbud, såfremt det
vælges at indkøbe opgaven for så vidt angår de kommunale ældreboliger eksternt.
Vurderingen er baseret på følgende forhold:
·
Forretningsføreropgaven hører ind under EU's
udbudsdirektiv.
·
Tærskelværdien på 1,76 mio. kr. eksklusiv moms passeres
antageligt ved udbud.
Forventningen om, at tærskelværdien passeres skal
ses i sammenhæng med, at kommunen er forpligtet til at betragte anskaffelser af
ydelser, der tidsmæssigt falder i rimelig tilknytning til hinanden, som et
sammenhængende indkøb. Det er på den baggrund estimeret, at tærskelværdien
passeres ved et samlet udbud svarende til cirka 100 boenheder (svarende til
udbud
af forretningsføreropgaven for 2-3 ældreboliginstitutioner) under
forudsætning af, at kontraktperioden udgør fem år, og at administrationsbidraget
pr. boenhed svarer til niveauet i dag.
Det skal endvidere bemærkes, at kommunens egen
udbudspolitik indebærer en forpligtelse til at udsætte opgavevaretagelsen for
konkurrence gennem udbud, såfremt ydelser anskaffes eksternt.
Da selvejende institutioner leverer en offentlig
ydelse, er de underlagt de samme regler som offentlige myndigheder.
Sundhedsforvaltningen har udbudt
forretningsføreropgaven i De Gamles By. Udbuddet er endnu ikke afsluttet.
I forbindelse med ombygningen af eksisterende
plejehjem er Sundhedsforvaltningen i færd med at få afklaret, hvordan man skal
forholde sig til forretningsføreropgaven. Lovgrundlag er ikke fuldstændig
belyst, og der er fra centralt hold (regering og KL) uklarhed om hvilke
forudsætninger, der skal være gældende i sådanne forhold. De fremtidige
retningslinjer vil bliver fastlagt på baggrund af denne afklaring.
ØKONOMI
Indstillingen har ingen umiddelbare økonomiske
konsekvenser.
MILJØVURDERING
Sagstypen er ikke omfattet af Bygge- og Teknikforvaltningens,
Sundhedsforvaltningens eller Økonomiforvaltningens positivliste over sager, der
skal miljøvurderes.
HØRING
Ældrerådene høres i processen og har høringsfrist
til 29. november med henblik på fremsendelse direkte til Økonomiudvalget.
BILAG, DER FREMLÆGGES
Bilag A: 'Analyse af ældreboliginstitutioner i Københavns Kommune
drevet efter almenboligloven', rapport udarbejdet af Deloitte.