Undersøgelse af mulighed for etablering af sovesalsløsning ved kapacitetsmangel i den midlertidige indkvartering

Resumé

Beskæftigelses- og Integrationsudvalget godkendte den 20. januar 2025, at forvaltningen undersøger muligheden for at etablere en sovesalsløsning i kommunens midlertidige indkvartering. En sovesalsløsning skulle kun anvendes i ekstraordinære situationer, hvor Københavns Kommune er markant udfordret på indkvarteringskapacitet.

Denne indstilling præsenterer forvaltningens afdækning af mulighederne for at etablere en sovesalsløsning og en række økonomiske, juridiske og praktiske hensyn, der vil være knyttet til etableringen af sovesale.

Indstilling

Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen indstiller,

1. at Beskæftigelses- og Integrationsudvalget tager undersøgelsen af sovesalsløsning til efterretning.

Problemstilling

Aktuelt er ca. 2.700 flygtninge og ukrainske fordrevne midlertidigt indkvarteret i København. Hver uge øges behovet for indkvarteringskapacitet. Det skyldes ikke kun, at Københavns Kommune fortsat ugentligt modtager ukrainske fordrevne, men også, at det er en udfordring for forvaltningen at anvise ukrainerne til permanente boliger, bl.a. grundet høje boligpriser i København. Manglen på permanente boliger øger derved presset på den midlertidige indkvartering og udgifterne forbundet hermed.

Forvaltningens prognose viser, at kommunen har indkvarteringskapacitet frem til udgangen af 2025. Der arbejdes løbende på at tilvejebringe yderligere kapacitet ved leje af hotelværelser og lejligheder samt en tættere indkvartering af enlige ukrainere (jf. beslutning fra udvalgsmødet d. 20. januar 2025).

Forvaltningen har undersøgt muligheden for sovesale som en potentiel midlertidig løsning i en situation, hvor tilstrømningen af ukrainske fordrevne til København øges markant og pludseligt, og hvor der for kortere perioder kan tages mere sparsomme indkvarteringsløsninger i brug, mens der findes andre og mere langsigtede kapacitetsløsninger.

Der er således tale om løsninger, der kunne tages i anvendelse før kommunen potentielt kommer i en situation, hvor man aktiverer kriseberedskabet via den Administrative Stab (DAS). Aktiveres kriseberedskabet, vil kommunens øvrige berørte forvaltninger og Hovedstadens Beredskab med kort varsel, hvis det vurderes nødvendigt, etablere nødindkvartering i f.eks. sportshaller. Denne form for kriseberedskab kan imidlertid kun tages i anvendelse i en til to dage, og maksimalt i fem dage.

Løsning

Juridiske rammer for midlertidig indkvartering af flygtninge

Kommunen skal efter integrationsloven anvise et midlertidigt opholdssted til de flygtninge og fordrevne, som Udlændingestyrelsen visiterer til kommunen. Der er ikke lovfastsatte krav til standarden eller karakteren af det midlertidige opholdssted. Indkvarteringen skal være lovlig i forhold til bygge- og planloven samt være godkendt til beboelse. Efter særloven finder byggeloven dog ikke anvendelse for eksisterende bygninger og transportable konstruktioner, som tages midlertidigt i brug til indkvartering af fordrevne fra Ukraine. Selvom særloven giver mulighed for at afvige visse regler i bygge- og planloven, skal regler vedrørende brandsikkerhed, flugtveje mv. fortsat overholdes. Særloven løber indtil videre frem til 17. marts 2026.

Det er alene muligt at etablere sovesale for enlige uden mindreårige børn jf. § 19 i boligplaceringsbekendtgørelsen. Der vil her være tale om kønsopdelte soveløsninger. Der skal herudover tages hensyn til de pågældende flygtninges personlige forhold, herunder alder og særlig psykisk sårbarhed sammenholdt med rummets størrelse og egnethed til at dele mellem flere. Det er på den baggrund forvaltningens vurdering, at målgruppen for en sovesalsløsning kun kan være enlige i alderen 18 til 66 år uden skånebehov som f.eks. et fysisk handicap eller en væsentlig psykisk funktionsnedsættelse. Denne gruppe udgør aktuelt 28% af alle indkvarterede i kommunens midlertidige indkvartering.

I en af de foreslåede sovesalsmodeller vil de indkvarterede få mad udleveret. Det bemærkes, at madudlevering til privatpersoner i denne situation kun juridisk er muligt som en midlertidig løsning som følge af den ekstraordinære situation med et stort antal fordrevne fra Ukraine, og at kommunen ved etablering af forplejningsordninger er forpligtet til løbende at have fokus på at etablere den nødvendige indkvarteringskapacitet med egnede muligheder for at lave mad. 

Sovesale og nødindkvartering

Forvaltningen har – i samarbejde med Københavns Ejendomme (KEJD) – undersøgt mulighederne for at etablere en sovesalsløsning med udgangspunkt i en konkret lokation på Ørnevej/Lærkevej i Nordvest. Denne lokation er ejet af Københavns Kommune og har tidligere været anvendt som jobcenter. Lokationen står i dag tom, men indgår pt. som løsning i arealplanen for plejeboliger. Det er forventningen, at ejendommen skal overdrages til et alment boligselskab i 2029/2030. Der pågår løbende overvejelser ift. midlertidig brug af ejendommen indtil da for at udnytte kapaciteten og undgå tomgang.

Forvaltningen har også undersøgt muligheden for etablering af sovesale på kommunens indkvartering på Ottiliavej, hvor der i dag er et Welcome House. Undersøgelsen viste dog, at det ikke var muligt at etablere sovesale her grundet brandsikkerheden. Andre af kommunens lokationer med Welcome Houses er ikke undersøgt.

I det følgende præsenteres tre forskellige modeller for lokationen Ørnevej/Lærkevej, hvoraf model 1 og 2 er sovesalsløsninger. Model 3 beskriver et scenarie, hvor lokationen omdannes til almindelig indkvartering, og tjener som sammenligningsgrundlag for de to sovesalsmodeller:

1. Etablering af sovesalsløsning: En model, hvor der laves en sovesalsløsning, hvor man vil kunne opholde sig i op til 3 måneder.
2. Etablering af en nødindkvarteringsmodel, hvor man vil kunne opholde sig i op til en måned.
3. Almindelig indkvartering: En model, hvor lokaliteten omdannes til indkvartering uden tidsbegrænsning.

For alle tre indkvarteringsmodeller er der tale om en tæt indkvartering. Vurderingen af, hvor længe den enkelte kan indkvarteres i model 1 og 2, er ikke en juridisk begrænsning, men en faglig vurdering baseret på forvaltningens tidligere erfaringer.

Forvaltningen har – i samarbejde med Københavns Ejendomme og på baggrund af besigtigelser på Ørnevej/Lærkevej - foretaget en vurdering af omkostninger og tidsestimat for de tre modeller, jf. tabel 1.

Tabel 1: Sammenligning af de tre modeller (på Ørnevej/Lærkevej)

Note: Vurderingerne af omkostninger og anslået tid for etablering er usikre skøn baseret på foreløbige besigtigelser af lokationen. Visse omkostninger er ikke medregnet, herunder udgifter til personale, vagter mv. KEJD vurderer herudover, at der er logistiske usikkerheder ift. toilet- og badeforhold samt opholdsrum til spisning ved Model 2.

* Ved almindelig indkvartering tages bygningens fem etager i brug. Ved Model 1 og 2 tages kun stueetagen i brug (madlavning på 4. sal ved Model 1).

Forvaltningens vurdering

Det er forvaltningens samlede vurdering, at etablering af sovesale efter model 1 eller 2 som en løsning i nødsituationer ikke vil være hensigtsmæssig. Det hænger særligt sammen med, at en skønnet etableringstid på mellem 6-9 mdr. vurderes for lang set i forhold til, at der er tale om relativt kortsigtede løsninger til brug i akutte situationer. Hertil er etableringstiden ikke væsentligt hurtigere, når den sammenlignes med, hvor længe det tager at etablere almindelig indkvartering. Endeligt løser sovesale ikke det langsigtede kapacitetsbehov, da det er anbefalingen, at personer ikke indkvarteres i mere end 1-3 måneder på sovesale (og kun kortest muligt tid ifm. model 2). Denne anbefaling hænger sammen med, at sovesale efter forvaltningens vurdering er forbundet med en række praktiske problemstillinger, der vil komplicere denne indkvarteringsform. For eksempel er den stærkt begrænsede plads til mad- og opholdsfaciliteter en situation, som forvaltningen ikke har erfaring med, og derfor ikke kan forudsige konsekvenserne af. En meget tæt indkvartering kan potentielt resultere i et højt konfliktniveau blandt beboerne og forholdsvis mange udgifter til vagter og andre sikkerhedsforanstaltninger. Hertil er der en række forhold angående privatlivet, som kan virke indgribende for de indkvarterede. F.eks. at man ikke kan klæde om under private forhold og at man har begrænset adgang til personlige effekter.

Selvom forvaltningens undersøgelse udelukkende baserer sig på lokationen på Ørnevej/Lærkevej, er det forvaltningens umiddelbare vurdering – på baggrund af input fra Københavns Ejendomme - at der generelt må forventes at være relativt lang etableringstid for sovesalsløsninger af denne type, særligt på grund af hensyn til brandsikkerhed, samt behov for etablering af toilet-, bad og køkkenfaciliteter til relativt mange personer. Skøn for etableringstid og økonomi vil dog variere afhængigt af de konkrete lokationer, der evt. måtte være ledige og egnede til formålet i en given nødsituation.

Alternative løsninger

Skulle kommunen komme i en akut situation med behov for at kunne indkvartere et stort antal ukrainske fordrevne for en kort periode, vil det være anbefalingen, at forvaltningernes eksisterende model for relativt hurtige udbud af hotelovernatninger i stedet tages i anvendelse. Udbud af denne type kan typisk gennemføres på ca. 2-3 uger. Herudover kan forvaltningen forsøge at gå i dialog med Udlændingestyrelsen mhp. at udskyde visiteringer, i det omfang det er muligt, for at få tid til at forberede etablering af almindelig indkvarteringskapacitet.

Økonomi

Denne indstilling har i sig selv ikke økonomiske konsekvenser. De økonomiske forhold ved de forskellige sovesalsmodeller er beskrevet ovenfor. Hvis udvalget beslutter, at der skal arbejdes videre med en af sovesalsmodellerne, vil der blive forelagt en uddybende indstilling, hvor der kan tages stilling til finansieringen.

Politisk handlerum

Beskæftigelses- og Integrationsudvalget kan beslutte at forvaltningen skal arbejde videre med en konkret plan for en sovesalsløsning. Derudover kan udvalget bede forvaltningen om en sag, der skitserer udfordringer og muligheder for, at flere af de midlertidigt indkvarterede ukrainere flytter fra indkvarteringen til permanent bolig.

Videre proces

Hvis Beskæftigelses- og Integrationsudvalget tager afdækningen af sovesalsløsninger til efterretning, vil forvaltningen ikke foretage yderligere.

Henrik Lund / Marianne Becker Andersen