Implementering af lov om bedre fordeling af børn fra udsatte boligområder og obligatorisk læringstilbud
Indstilling
Børne- og Ungdomsforvaltningen indstiller overfor Børne- og Ungdomsudvalget,
-
at børn fra udsatte boligområder automatisk skrives på garantiventelisten, hvis de ikke allerede er opskrevet til specifikke institutioner, når de fylder fire måneder med behovsdato når barnet er 1 år
-
at de obligatoriske læringstilbud i videst muligt omfang stilles til rådighed i institutioner, som ligger i nærheden af de udsatte boligområder, og som kan løfte børn i udsatte positioner
-
at børn, der skal i obligatorisk læringstilbud, kan overspringe børn på ventelisten
Problemstilling
På baggrund af en bred politisk aftale om at modvirke parallelsamfund, vedtog Folketinget 13. december 2018 en række ændringer af dagtilbudsloven. Med ændringerne er der blandt andet blevet fastsat et loft på 30 pct. for hvor mange børn fra udsatte boligområder, der må nyindskrives pr. daginstitution om året. Herudover er der indført krav om, at børn fra udsatte boligområder, som ikke er indskrevet i et dagtilbud, når de fylder 1 år, fremover skal optages i et obligatorisk læringstilbud.
Lovændringerne omfatter alle børn med bopæl i et af de udsatte boligområder, som fremgår af ministeriets ”ghetto-liste”. I København er syv boligområder i 2019 på listen. Fem af områderne – Bispeparken, Hørgården, Lundtoftegade, Aldersrogade og Gadelandet/Husumgård – er kategoriseret som ghetto-områder, mens to områder – Mjølnerparken og Tingbjerg/Utterslevhuse – er kategoriseret som hårde ghetto-områder.
Lovændringen vedrørende 30%-loftet træder i kraft pr. 1 januar 2020, mens lovændringen vedrørende obligatoriske læringstilbud træder i kraft pr. 1. juli 2019.
I denne sag skal BUU tage stilling til udmøntningen af 30%-loftet i København og implementeringen af obligatoriske læringstilbud. På dette BUU-møde behandles også en sag om at søge dispensation fra 30%-loftet i fem institutioner i Tingbjerg.
Børne- og Ungdomsudvalget har med sin strategi ”Vores børn – Fælles ansvar” fastsat klare mål for en intensiveret opsøgende indsats overfor udsatte og tosprogede familier. Det er blandt andet ambitionen, at alle 1-2 årige børn i udsatte boligområder skal i dagtilbud, at alle dagtilbud skal være højkvalitetsdagtilbud, og at væsentligt færre børn skal have sproglige udfordringer, når de starter i skole. Igennem Københavns Kommunes tilslutning til Småbørnsløftet forpligter kommunen sig desuden til at arbejde for at sikre, at alle børn får en god start på livet og de nødvendige forudsætninger for at udvikle sig og klare sig godt. I implementeringen af lovgivningen kan der derfor trækkes på kommunens og Børne- og Ungdomsudvalgets egne beslutninger og mål på området.
Løsning
Forvaltningen har baseret løsningsforslagene på følgende hovedprincipper:
- Børn fra de udsatte boligområder skal i videst muligt omfang gå i institutioner i nærområdet og baseret på forældrenes valg
- De udsatte boligområder skal udvikles med attraktive dagtilbud, som fastholder og tiltrækker nye børnefamilier og dermed understøtte udviklingsplanerne for områderne
Styrkelse af den opsøgende indsats
Forvaltningen vurderer, at en stor del af løsningen for en god håndtering af den nye lovgivning findes i en styrkelse af den opsøgende indsats, som også indgår i Børne- og Ungdomsudvalgets strategi. Mens der i Børne- og Ungdomsudvalget i flere år har været fokus herpå, nødvendiggør lovændringerne blandt andet, at sundhedsplejersker og andre fagpersoner klædes på til også at kunne håndtere vejledning af forældre i forhold til betydningen af at være bosat i et udsat boligområde. Forældrene skal orienteres om de særlige regler, der omfatter dem, vejledes om mulighederne for opskrivning til daginstitutioner og orienteres om betydningen af ikke at sikre deres barn en daginstitutionsplads, før det fylder 12 måneder. Nogle områder arbejder allerede med, at det er flere faggrupper, der besøger familierne, for at styrke dialogen og samarbejdet, og dette vil blive bredt yderligere ud som følge af den nye lovgivning. I Tingbjerg vil pædagogisk personale eksempelvis fra sommeren 2019 tage med sundhedsplejerskerne for at fortælle om institutionerne. Den styrkede opsøgende indsats vil kunne trække på allerede oparbejdede erfaringer om, hvordan man bedst taler ind i eksempelvis kulturelle normer om, at en god mor passer sit barn hjemme til det er 2-3 år eller misvisende billeder af dagligdagen i danske daginstitutioner.
Den opsøgende indsats skal bidrage til, at flest mulige børn kommer i dagtilbud og sikre, at forældre i udsatte områder får den hjælp, de har brug for for at kunne træffe beslutning om, hvad der er den rigtige løsning for deres barn og familien i øvrigt. Der udarbejdes målrettet skriftligt materiale, som kan understøtte dialogen med familierne. Forvaltningen vil desuden lægge vægt på at inddrage aktører i de udsatte boligområder, som kan gøre det nemmere at få forældrene i tale. Det gælder særligt de boligsociale indsatser. Det skal samtidig give forvaltningen et yderligere indblik i, hvilke bekymringer og spørgsmål, der optager forældrene i forbindelse med den nye lovgivning, og om der er behov for yderligere kommunikation med dem udover den dialog med familien, som området og Pladsanvisningen har, og hvad der kommunikeres om den nye lovgivning på kommunens hjemmeside mv. Den opsøgende indsats er nærmere beskrevet i bilag 2.
Automatisk opskrivning på garantiventelisten
Forvaltningen foreslår, at den opsøgende indsats kombineres med, at børn fra udsatte boligområder automatisk skrives op på garantiventelisten, når de fylder fire måneder, hvis de ikke allerede er skrevet op til to specifikke institutioner. Det skal sikre, at flest mulige børn får tilbud om en ordinær dagtilbudsplads, før de fylder 12 måneder. For børn, der tilflytter et udsat boligområde, vil den automatiske opskrivning finde sted fra tilflytningsdatoen.
Det er forvaltningens vurdering, at denne løsning kan medvirke til, at flest mulige børn kommer i dagtilbud, og at andelen af børn der fra 12 måneders-alderen vil skulle i obligatorisk læringstilbud kan mindskes. Muligheden for at lade børn opskrive på garantiventelisten automatisk forudsætter dog – rent juridisk – at børnenes forældre orienteres om opskrivningen og muligheden for at annullere denne.
Forvaltningen anbefaler derfor, at der udarbejdes et brev til forældre til børn i udsatte boligområder, som kan orientere dem om de særlige vilkår for børn med adresse i et udsat boligområde, fordelen ved at stå på garantiventelisten og de almindelige regler for opskrivning til dagtilbud. Det foreslås, at dette brev sendes til forældrene, når deres barn er 7 uger gammelt, så sundhedsplejen tidligt kan tale med forældrene om vigtigheden af at skrive deres barn hurtigt op. Den samlede skriftlige kommunikation skal hænge tæt sammen med de opsøgende indsatser. En illustration af barnets vej til dagtilbud fremgår af bilag 3.
Pladser til obligatorisk læringstilbud
Det er vanskeligt at vurdere, hvor mange børn, der reelt vil komme til at gå i det obligatoriske læringstilbud. Nogle forældre vil selv vælge en ordinær daginstitutionsplads som beskrevet ovenfor. Andre forældre vil ønske fortsat at passe deres barn derhjemme, hvor kommunen fører tilsyn med pasningen hjemme. Forvaltningen finder derfor i første omgang mulige pladser svarende til 50 % af pladserne ved fuld indfasning. Et estimat for antallet af børn, der vil skulle i obligatorisk læringstilbud, fremgår af bilag 1.
I takt med at den høje kvalitet sikres i alle dagtilbud, vil alle institutioner kunne tage imod børn i obligatoriske læringstilbud. I første omgang foreslår forvaltningen imidlertid, at de obligatoriske læringstilbud stilles til rådighed i institutioner, som har en blandet børnegruppe, og som desuden kan fremme børnenes trivsel, læring og udvikling. Institutionerne skal desuden kunne skabe et godt forældresamarbejde, hvilket kan vanskeliggøres af, at forældrene i de obligatoriske læringstilbud ikke selv har valgt at sige ja til en institutionsplads. Endelig foreslår forvaltningen, at pladserne stilles til rådighed i institutioner, der ligger tæt på de udsatte boligområder.
En del af pladserne til de obligatoriske læringstilbud findes ved at konvertere en række plus-pladser til obligatoriske læringspladser. Plus-pladser er målrettet børn i risiko for social udsathed og sprogligt udfordrede et- og flersprogede børn.
Overspring på ventelisten
Forvaltningen foreslår, at børn der skal i et obligatorisk læringstilbud skal kunne overspringe ventelisten, så kommunen er sikker på at kunne finde pladserne indenfor den tidsramme, som den nye lovgivning forpligter til. Lovgivningen betyder, at kommunen skal kunne finde plads, når barnet fylder 1 år, men ikke, at børnene automatisk overspringer ventelisten, og det er derfor nødvendigt med en kommunal beslutning om dette. Det vil betyde, at ventetiden for de øvrige børn på ventelisten kan forlænges, men det er vurderingen, at det vil være et mindre antal børn, hvor det vil være nødvendigt med overspring for at kunne sikre en plads.
Kvalitetsløft i de modtagende institutioner
Mange af institutionerne i nærheden af de udsatte boligområder har allerede erfaring med at arbejde med børn i udsatte positioner, og forvaltningen vurderer, at alle institutionerne vil kunne løfte opgaven i forhold til såvel modtagelse af børn fra udsatte boligområder i kraft af 30%-loftet og på sigt også modtagelsen af børn, der skal i obligatorisk læringstilbud. Der er imidlertid brug for at løfte kvaliteten i flere af institutionerne – ikke mindst i Tingbjerg - således institutionerne alle bliver højkvalitetsdagtilbud, der kan styrke børnenes udvikling og chancelighed, jf. ambitionen i BUU's strategi.
I København arbejdes der allerede igennem mange forskellige indsatser på at højne kvaliteten i kommunens dagtilbud – særligt i de udsatte boligområder. Med fokus på en tidlig indsats er der de senere år gennemført evalueringer af læringsmiljøet i en lang række af de institutioner, som har flest børn i udsatte positioner med henblik på at styrke det pædagogiske læringsmiljø dér. Med afsæt i den nye lovgivning skal der desuden ske et kompetenceløft og en styrket videndelingen i forhold til arbejdet med børn i udsatte positioner og deres forældre. Videndelingen skal dels ske mellem de institutioner, der skal have børn i det obligatoriske læringstilbud. Dels skal det efterfølgende udbredes til de andre institutioner i nærområderne for de udsatte boligområder, så det obligatoriske læringstilbud bruges som løftestang til at højne kvaliteten af ikke mindst sprogstimuleringen og forældresamarbejdet i alle institutioner her.
Særlig udfordring i Tingbjerg
Den hårde ghetto Tingbjerg/Utterslevhuse udgør en særlig udfordring. Dette skyldes, at området - modsat de øvrige ghettoområder i København - er geografisk isoleret fra den resterende by, og at andelen af børn fra udsatte områder i de enkelte institutioner er høj. Der er samtidig en udfordring med den pædagogiske kvalitet i områdets institutioner, hvorfor de obligatoriske læringstilbud ikke i første omgang stilles til rådighed her. Forvaltningen laver i samarbejde med klyngen en konkret plan for, hvordan institutionerne bliver højkvalitetsdagtilbud. Pladser til det obligatoriske læringstilbud vil senere kunne findes i Tingbjerg, når kvaliteten er løftet. Kvalitetsløftet skal samtidig være med til at tiltrække mere ressourcestærke børnefamilier til Tingbjerg, og på den måde understøtte, at de langsigtede visioner i udviklingsplanen for Tingbjerg realiseres, og at Tingbjerg kommer af ghettolisten. Det samme skal den fysiske helhedsplan for Tingbjerg understøtte. Helhedsplanen betyder, at institutionerne over en årrække i takt med den generelle udvikling af boligområdet kommer til at ligge i nye, bedre fysiske rammer.
Økonomi
Forhandlingen om DUT-midler er endnu ikke afsluttet, og den økonomiske ramme for udmøntningen i København kendes derfor endnu ikke. Forvaltningen er opmærksom på budgetbehovet, og såfremt det vurderes, at de samlede DUT-midler ikke dækker udgifterne, vender forvaltningen tilbage med et oplæg vedr. håndtering af merudgifter til budget 2020.
Forvaltningen har allerede igangsat den styrkede opsøgende indsats. Denne finansieres bl.a. af midler fra Sprog- og integrationspakken, midler i budget 2017 til at få flere udsatte børn i dagtilbud samt midler til en styrket opsøgende indsats i Småbørnsløftet i budget 2019.
Sagsbehandlingen af sanktioner er en ny administrativ funktion, der skal opbygges. Omkostningerne hertil kan endnu ikke vurderes, da problemets omfang ikke kan skønnes før end ordningen har været i drift i en periode.
Videre proces
I foråret 2020 gør forvaltningen status over anvendelsen af obligatoriske læringspladser og vurderer på baggrund heraf, hvor mange pladser der vil være behov for, når ordningen er fuldt indfaset. Udvalget orienteres om status i juni 2020. Afrapportering på brug af pladser og resultater af at få børnene tidligere i dagtilbud vil desuden indgå i de fremtidige kvalitetsrapporter på dagtilbudsområdet.
Tobias Børner Stax
/Mette Seneca Kløve
Beslutning
Børne- og Ungdomsudvalgets beslutning på mødet den 22. maj 2019:
Indstillingens 1. at-punkt blev godkendt.
Indstillingens 2. at-punkt blev godkendt.
Indstillingens 3. at-punkt blev godkendt.