Håndtering af medlemsforslag om styrket indsats mod økonomisk kriminalitet i byggeri i Københavns Kommune

Borgerrepræsentationen har ved medlemsforslag den 18. september 2025 om styrket indsats mod økonomisk kriminalitet i byggeri pålagt Økonomiforvaltningen at undersøge muligheden for implementering af syv initiativer med henblik på at sikre ordnede arbejdsforhold og fair konkurrencevilkår på kommunale bygge- og anlægsprojekter. ØKF har udarbejdet løsningsforslag til politisk behandling med udgangspunkt i gældende juridiske rammer og Københavns Kommunes eksisterende praksis inden for social dumping. Sagen er til godkendelse.  

Økonomiforvaltningen indstiller, at Økonomiudvalget over for Borgerrepræsentationen anbefaler,

1. at Økonomiforvaltningens besvarelse af medlemsforslaget tages til efterretning, herunder at gennemførelse af punkt 1, 3, 5, 6 og 7 kræver afsættelse af finansiering,
2. at det godkendes, at medlemsforslaget stillet af Ø, A og SF på Borgerrepræsentationens møde d. 18. september 2025, om at undersøge mulighederne for en styrket indsats mod økonomisk kriminalitet i byggeri for Københavns Kommune, hermed er håndteret.

Medlemsforslaget har til hensigt at sikre ordentlige arbejdsvilkår, ansvarlig leverandørstyring og bedre forebyggelse af social dumping i Københavns Kommunes (KK) byggeprojekter, og indeholder følgende syv punkter:

1. Begrænsning af leverandørled

2. Forbud mod vikar- og mandskabsbureauer

3. Arbejdsmiljøklausuler og obligatorisk arbejdsmiljøuddannelse

4. Offentlig hvidliste

5. Systematisk baggrundstjek og screening af leverandører

6. Fri adgang for faglige repræsentanter

7. Krav om faglig repræsentation på større byggepladser 

KK skal som offentlig bygherre agere inden for de gældende retlige rammer, herunder udbudsretten, EU’s regler om fri bevægelighed, proportionalitetsprincippet, m.v. Økonomiforvaltningen (ØKF) har på baggrund af medlemsforslaget undersøgt hvilke tiltag, der kan udarbejdes et løsningsforslag til inden for eksisterende lovgivning. ØKF har ligeledes foretaget en vurdering af initiativernes konsekvenser for priser i KK’s bygge- og anlægsaftaler og konkurrencehensyn.    

Vurdering af medlemsforslag 2 og 4

Medlemsforslagets punkt 2 om forbud mod vikar- og mandskabsbureauer samt krav om udbetaling af løn til dansk bankkonto vurderes at være i strid med de EU-retslige principper for arbejdskraftens frie bevægelighed samt virksomheders frie etableringsret.  

Medlemsforlagets punkt 4 om en offentlig hvidliste med henblik på at etablere en fast-track ordning til at deltage i offentlige udbud vurderes ligeledes at være i strid med udbudsloven, hvor alle lovlige virksomheder skal have lige mulighed for at afgive et tilbud i offentlige udbud.  

En hvidliste-ordning, som alene består i, at KK frasiger sig retten til at kræve dokumentation for en virksomheds pålidelighed mv., hvis de står på listen (medlemsforslagets del om en fast-track ordning), kan heller ikke anbefales. En risikovurdering er et udtryk for et øjebliksbillede, som løbende kan ændre sig, og en fraskrivelse af at kunne revidere risikovurderingen vil derfor udgøre en risiko for KK’s kontrolfunktion.

Medlemsforslagets punkt 2 og 4 behandles på den baggrund ikke yderligere. 

Vurdering af medlemsforslag 1,3,5,6 og 7

Nedenfor gennemgås opmærksomhedspunkter, anbefalinger og eventuelt finansieringsbehov relateret til punkt 1, 3, 5, 6 og 7. Punkt 1, 3 og 5 kan gennemføres selvstændigt og uafhængigt af hinanden. Punkt 6 og 7 vil kræve en yderligere juridisk vurdering, før et egentligt løsningsforslag kan udarbejdes.   

Medlemsforslaget tager udgangspunkt i KK’s indsats mod social dumping og henviser herudover til Indsatsteamet mod Social Dumpings (indsatsteamet) praksis. ØKF har derfor taget udgangspunkt i eksisterende praksis for håndtering af social dumping i kommunens indkøbsorganisation, herunder Indsatsteamets eksisterende rolle og arbejdsgange i relation til udbuds- og kontraktstyringsfunktionerne på tværs af forvaltningerne i vurderingen af medlemsforslag 1, 3, 5, 6 og 7.

ØKF vurderer generelt set, at en gennemførelse af medlemsforslagene dels kan have en negativ effekt på udbudspriser i kommende udbud, og dels kan udgøre en barriereeffekt for små og mellemstore virksomheders (SMV) muligheder for at blive leverandører til KK, hvilket er i modstrid med ambitionerne i KK’s Erhvervsstrategi 2024-2027.  

Ad 1 om begrænsning af leverandørled

ØKF vurderer, at KK ikke har hjemmel til at indføre et definitivt loft over længden af underleverandørkæder. Det er dog muligt at indføre en generel informationspligt for hovedentreprenører med henblik på at etablere en mere struktureret indberetning til KK, end der er i dag. På den baggrund kan der indføres en godkendelsespraksis af underleverandører med udgangspunkt i de i udbudsloven definerede obligatoriske og frivillige udelukkelsesgrunde.

KK har allerede værktøjet til at understøtte denne praksis bl.a. i form af ID-kortsystemet (som i dag stadig er under udrulning på udvalgte byggepladser), der kan understøttes af en obligatorisk arbejdsgang, som indfører underleverandørgodkendelse.    

Løsningsforslaget vil kræve, at der udarbejdes en model for underleverandørgodkendelse ved:

• at undersøge om eksisterende kontraktparadigmer skal opdateres, eller om hjemmel skal indføres i en af de eksisterende sociale klausuler, for at indføre informationspligt, der understøtter en screeningspraksis før adgang for nye underleverandører.

• at afdække håndhævelsesmuligheder for mislighold af informationspligten ifm. opdatering af arbejdsklausulen.

Der henvises herudover til besvarelsen af medlemsforslagets punkt 5, som kan understøtte godkendelsesordningen. Løsningsforslaget vurderes at inkludere et finansieringsbehov til opdatering af arbejdsklausulen, jf. økonomiafsnittet.  

Ad 3 om arbejdsmiljøklausuler og obligatorisk arbejdsmiljøuddannelse

ØKF vurderer, at der kan indføres arbejdsmiljøklausuler i kommunens udbud med krav om systematisk arbejdspladsvurdering forud for påbegyndelsen af byggeri, krav om obligatorisk arbejdsmiljøuddannelse for alle medarbejdere og arbejdsgivere samt supplerende uddannelse i den danske arbejdsmarkedsmodel for udenlandske medarbejdere.    

ØKF anbefaler dog at differentiere uddannelseskravet på baggrund af en risikovurdering for at sikre proportionalitet mellem indsats og udgifter forbundet med at udbyde relevant uddannelse på tværs af kommunens forskellige bygge-og anlægsprojekter. ØKF er bekendt med, at der findes tilsvarende ordninger på andre større infrastrukturprojekter, som f.eks. Metroselskabets byggepladser. 

Udover øgede udgifter ifm. finansiering af uddannelse forventes det, at tidsforbruget vil blive kapitaliseret af leverandørerne i form af fordyrede tilbud i udbud. 

For at sikre, at medlemsforslaget om at indføre arbejdsmiljøklausuler i KK’s bygge- og anlægskontrakter får effekt, bør klausulerne følges op af en kontrolindsats. Derfor vurderer ØKF, at KK’s kontrolkapacitet under Indsatsteamet samtidig vil skulle udvides og opkvalificeres til at kunne påtage sig arbejdet med en arbejdsmiljøklausul og relaterede indsatser, herunder systematisk opfølgning på APV’er, såfremt medlemsforslaget vedtages. 

Løsningsforslaget vil kunne realiseres ved, at der etableres et 4-årigt pilotprojekt til at

: • Udarbejde og implementere en arbejdsmiljøklausul, der ved en række processuelle krav forpligter leverandøren til at deltage aktivt i bygherres tiltag, der skal sikre, at arbejdsmiljø bliver prioriteret og monitoreret gennem hele bygge- og anlægsperioden. • Udvikle og implementere en obligatorisk arbejdsmiljøuddannelse samt undersøgelse af forretningsbehov for differentiering i moduler, målgrupper og deltagere. Det skal herunder afdækkes, om udvikling af en arbejdsmiljøuddannelse skal ske internt eller eksternt.

• Certificere relevante medarbejdere i ulykkesundersøgelser.

• Udarbejde en evaluering med henblik på at foreslå en varig model. 

 

ØKF vurderer, at pilotprojektet skal være 4-årigt, da erfaringerne fra bl.a. ID-kort projektet indikerer, at 2 år er for kort tid til at udvikle, implementere og evaluere indsatser med denne kompleksitet og omfang. Løsningsforslaget vurderes at inkludere et finansieringsbehov til udvikling og implementering af samt opfølgning på en arbejdsmiljøklausul, implementering og drift af en arbejdsmiljøuddannelse samt certificering og drift af ulykkesundersøgelser.  

Et groft skøn over finansieringsbehov fremgår af økonomiafsnittet. Finansieringsbehovet kan gradueres efter, hvor mange bygge-/anlægsprojekter, der ønskes omfattet af ordningen, og derfor er udgiftsestimatet også behæftet med stor usikkerhed. 

Ad 5 om systematisk baggrundstjek og løbende monitorering

ØKF vurderer, at der er et forebyggende potentiale i en mere systematisk og dybdegående screening af leverandører forud for hhv. kontraktindgåelse og adgangsgivende godkendelse af nye underleverandører.  

Løsningsforslaget vil kunne realiseres ved, at der etableres et 4-årigt pilotprojekt til:

 

ØKF vurderer, at pilotprojektet skal være 4-årigt, da erfaringerne fra bl.a. ID-kort projektet indikerer, at 2 år er for kort tid til at udvikle, implementere og evaluere indsatser med denne kompleksitet og omfang.

Screeningen bygger på offentlig tilgængelig information, herunder kontrolerfaringer fra KK og andre offentlige bygherrer. Derved minimeres risikoen for at initiativet udmønter sig i højere priser fra leverandørerne. ØKF anbefaler desuden, at det i forbindelse med en revision af arbejdsklausulen undersøges, om der findes hjemmel til at kræve fuldmagt til at tilgå leverandørers skatteoplysninger med henblik på at kvalificere risikovurdering i forbindelse med både indledende screening, og løbende kontroller af hoved- og underleverandører.  

KK’s faste procedurer for screening af tilbudsgivere i udbudsprocessen om screening af hovedleverandører kan udbygges og kvalificeres yderligere, men forebyggelsespotentialet er størst ved øget systematisk screening af underleverandører. KK har generelt ikke et komplet overblik over alle underleverandører, der beskæftiges i løbet af et bygge- og anlægsprojekt i ID-kortsystemet. På baggrund af branchens kompleksitet og den store omsætning af leverandører foreslås en målrettet screening af udvalgte risikoprojekter og projektfaser.

Løsningsforslaget vurderes at inkludere et finansieringsbehov til opdatering af arbejdsklausulen, udvikling og implementering af en OBS-liste, udgifter til en screeningsindsats, og et dertilhørende fagbudget. Et groft skøn over finansieringsbehov fremgår af økonomiafsnittet.

Ad 6 om fri adgang for faglige repræsentanter

ØKF vurderer, at der er sandsynlighed for, at forslaget kan anses som værende i strid med beskyttelsen af den negative foreningsfrihed (retten til ikke at være medlem af en forening). Lovligheden af forslaget om at give faglige repræsentanter uhindret adgang til kommunalt ejede byggepladser vil derfor skulle afdækkes ved en yderligere juridisk vurdering forud for udarbejdelse af et endeligt løsningsforslag. En juridisk vurdering af dette punkt medfører et finansieringsbehov, jf. økonomiafsnittet. 

Ad 7 om krav om faglig repræsentation på større byggepladser

ØKF vurderer, at der er sandsynlighed for, at forslaget kan anses som værende i strid med beskyttelsen af den negative foreningsfrihed. Der ses imidlertid eksempler fra større infrastrukturprojekter, hvor lignende tiltag er implementeret.

Lovligheden af medlemsforslaget om faglig repræsentation på større byggepladser vil derfor skulle afdækkes ved en yderligere juridisk vurdering forud for udarbejdelse af et endeligt løsningsforslag. Implementeringen af et sådan tiltag skal dog altid ske under hensyn til proportionaliteten af bygge- og anlægsprojektets størrelse og kompleksitet.

En juridisk vurdering af dette punkt medfører et finansieringsbehov, jf. økonomiafsnittet.

 

Der er udarbejdet et foreløbigt estimat over finansieringsbehovet for de enkelte punkter, jf. nedenstående tabel.

Hvis der er ønske om at arbejde videre med en række konkrete punkter, vil Økonomiforvaltningen udarbejde budgetnotater herom og i den forbindelse kvalificere økonomien yderligere.  

 

Ved samtidig gennemførelse af punkt 1, 6 og 7 vil udgifterne til juridisk bistand forventeligt være mindre end summen af de tre tiltag. Ligeledes indgår en udgift til revision af arbejdsklausulen både i pkt. 1 og 5.

Hvis Økonomiudvalget godkender sagen, behandles den af Borgerrepræsentationen den 30. april 2026. Såfremt der er ønske om at gå videre med et eller flere af punkterne, skal der bestilles budgetnotater på de forslag, som der er ønske om at gå videre med. Økonomien vil blive kvalificeret yderligere i forbindelse med udarbejdelse af budgetnotater.

Søren Hartmann Hede             /Nicolai Kragh Petersen