Indstilling om bedre styring af ejendomsområdet. (Udsat i mødet 9. maj 2000)

DAGSORDEN

for ordinært møde tirsdag den 16. maj 2000

Økonomiforvaltningen indstiller, at Økonomiudvalget anmoder Økonomiforvaltningen om

• at udarbejde forslag til Økonomiudvalget om etablering af en ejendomsenhed, baseret på den i tabel 4 anbefalede løsning

Det foreslås i vedlagte rapport, at der gennemføres en reorganisering af ejendomsområdet, som forventes at kunne løse en række af de problemstillinger, der er kendetegnende for ejendomsområdet i dag.

Det anbefales i rapporten, at der etableres en central kontraktstyret ejendomsenhed fra 1. juli 2001. Enheden får overført ejendomme, lejemål og personale fra 1. januar 2002.

Ejendomsenheden varetager følgende opgaver:

• Udførerrollen i forbindelse med tilvejebringelse af lokaler til bestillerne (forvaltninger og bydele) gennem nuværende bygninger, køb af ejendomme og anlæg m.m.
• Udførerrollen i forbindelse med afhændelse af lokaler m.m.

• Bestiller- og udførerrollen i forbindelse med udvendig vedligeholdelse af ejendomme
• Udfører drifts- og serviceopgaver, fx vagt, service m.m. for bestillerne (forvaltninger og bydele) i konkurrence med andre leverandører
• Bestiller og udfører administrationsopgaver, fx indgåelse af lejekontrakter, udlejning m.m.
• Bestiller og udfører myndighedsopgaver – sikre at fx sikkerhedskrav overholdes

I nærværende indstilling anbefaler Økonomiforvaltningen, at Økonomiudvalget anmoder Økonomiforvaltningen om i september 2000 at udarbejde forslag om etablering af en ejendomsenhed, baseret på den anbefalede løsning i tabel 4.

Forslaget til reorganisering af ejendomsområdet bør sigte mod at opnå:

• En mere fælles, ensartet og koordineret administration af ejendomsområdet
• En mere professionel ejendomsadministration, hvor ejendomsadministration er en kerneydelse
• En mere effektiv lokale- og ressourceudnyttelse på tværs af sektorområder
• En mere langsigtet og koordineret pleje af Københavns Kommunes ejendomme (formuepleje)
• En mere langsigtet og strategisk plan for køb og salg af ejendomme
• En mere brugerorienteret ejendomsadministration
• En mere enkel administration i forhold til forsøgsbydelene, som ønsker én indgang til kommunen

På møde i Økonomiudvalget den 18. maj 1999 blev redegørelsen vedrørende anlægs- og vedligeholdelsesudgifterne taget til efterretning, og Økonomiudvalget besluttede følgende:

"Økonomiudvalget anmoder Økonomiforvaltningen om at udarbejde forslag til et forbedret styringsgrundlag af drift og vedligeholdelse af kommunens ejendomsmasse, herunder samspillet med selvejende institutioner, boligselskaber og private udlejere, i samarbejde med de relevante fagforvaltninger."

Økonomiforvaltningen har i vedlagte rapport udarbejdet forslag til bedre styring af ejendomsområdet.

I vedlagte rapport er den nuværende administration af ejendomsområdet belyst. I det følgende gennemgås hovedpunkterne i rapporten.

Københavns Kommune råder i dag over 1,4 mill. m2 i egne ejendomme. Inkluderes lokalerne, som kommunen lejer hos 3. mand, disponerer Københavns Kommune i alt over 2,0 mill. m2.

Note: Oplysningerne er indberettet af forvaltningerne. Sundhedsforvaltningen har ikke opgjort antal årsværk. Miljø- og Forsyningsforvaltningen er ikke inkluderet, da forvaltningens ejendomsadministration mv. primært vedrører de takstfinansierede områder

Det ses af tabellen, at antallet af samtlige, fra forvaltningerne, oplyste medarbejdere, som er beskæftiget med ejendomme udgør ca. 1.900 årsværk, hvilket er lavt sat, da medarbejdere fra Sundhedsforvaltningens- og Miljø- og Forsyningsområdet ikke er inkluderet. Dermed er antallet af medarbejdere på ejendomsområdet større end både Økonomiudvalgets og Kultur- og Fritidsudvalgets antal af ansatte.

Note: Oplysningerne er indberettet af forvaltningerne. Sundhedsforvaltningen har ikke opgjort udgifter til fremmede tjenesteydelser. Miljø- og Forsyningsforvaltningen er ikke inkluderet, da forvaltningens ejendomsadministration mv. primært vedrører de takstfinansierede områder

Udgifter til fremmede tjenesteydelser udgjorde i 1999 180 mill. kr. Størrelsen af udgifterne giver anledning til at overveje, hvorvidt der kunne indhentes stordriftsfordele ved en højere grad af samtænkning af køb af fremmede tjenesteydelser.

Historisk har der været prioriteret forskelligt i forvaltningerne mellem vedligeholdelse og andre udgifter til f.eks. løn. Eksempelvis er vedligeholdelsesstandarden lavere på skoleområdet end på plejehjemmene. Det har givet en variation i vedligeholdelsesstandarden i kommunens bygninger og på flere områder er der tale om et større vedligeholdelsesefterslæb. I rapporten vurderes dog, at de gennemsnitlige vedligeholdelsesmidler giver mulighed for at fastholde et vedligeholdelsesniveau, som ligger over middel, men der bør foretages en mere professionel prioritering af midlerne på tværs af fagområder.

I vedlagte rapport er gennemført en analyse af den nuværende administration af ejendomsområdet.

Der gælder i dag forskellige principper for administration af ejendomme, alt efter om der er tale om ejendomme inden for serviceområderne i BR-kommunen, administrationslokaler i BR-kommunen eller ejendomme og lokaler, som benyttes af de 4 forsøgsbydele.

Inden for serviceområderne i BR-kommunen er det fagforvaltningerne, som forvalter og bruger lokalerne. Her gælder ingen intern lejeordning, det vil sige, at forvaltningerne betaler de faktiske udgifter ved bygning eller køb af ejendomme eller de faktiske udgifter til lejemål hos 3. mand.

Administrationslokalerne forvaltes af Kultur- og Fritidsforvaltningen, som udlejer disse til brugerne, det vil sige fagforvaltningerne, efter en intern lejeordning.

Ejendomme og lokaler, hvor driften er udlagt til bydelene, forvaltes af Kultur- og Fritidsforvaltningen, som udlejer lokalerne til bydelene. I bydelsforsøget gælder en særlig huslejeordning, hvor princippet for beregning af lejen varierer fra serviceområde til serviceområde.

• der er for få incitamenter til optimal lokale- og ressourceudnyttelse
• der mangler målinger af ressourceudnyttelse og brugertilfredshed
• der mangler en mere professionel og tværgående prioritering af vedligeholdelsesmidler
• ejendomsområdet er en perifer opgave i forvaltningerne, men burde være en kerneydelse

I relation til bydelsforsøgets huslejeordning kan udpeges følgende problemer:

• der er for mange aktører inde i sagerne på ejendomsrådet, og aktørerne har ikke fælles mål
• lokalerne tænkes ikke på tværs af fagområder
• bydelene mangler én indgang til kommunen
• der er uklarhed om kompetencefordeling og økonomi på ejendomsområdet
• bydelsforsøgets huslejeordning er uforståelig, uigennemskuelig, ufleksibel og indeholder ikke hensigtsmæssige incitamenter
• der bør udarbejdes en intern lejeordning, som gælder for hele kommunen, så bydelene ikke behandles anderledes end BR-kommunen

I rapporten drøftes forskellige modeller for organisering af ejendomsområdet, og der beskrives fordele og ulemper ved de forskellige typer af modeller.

Det vurderes i rapporten, at etablering af en central ejendomsenhed, hvor der sker en adskillelse mellem bestiller/bruger og udfører/forvalter kan løse en lang række af de problemer, der i dag er på ejendomsområdet. I rapporten anbefales nedenstående fordeling af bestiller- og udførerrollerne.

I anlægssager, ved køb og salg og ved indgåelse af lejemål vil beslutningsprocessen være således, at det er fagforvaltningen, som har kapacitetsstyringen og bestiller lokaler hos ejendomsenheden. Ejendomsenheden har det samlede overblik over ejendomsmassen og kan på dette grundlag også tage initiativ til udvidelse eller nedlæggelse af kapacitet. Borgerrepræsentationen træffer den endelig beslutning i sager om anlæg, køb og salg og indgåelse af lejemål. Opgaverne finansieres og udføres af ejendomsenheden. Efterfølgende lejer fagforvaltningerne og bydelene lokalerne af ejendomsenheden. Fagforvaltningerne og bydelene får en bestillerfunktion og ejendomsenheden får en udførerfunktion.

Ansvaret for den udvendige vedligeholdelse er samlet i ejendomsenheden, og det er ejendomsenheden som initierer, beslutter, finansierer og udfører opgaven. Den indvendige vedligeholdelse varetages af lejeren, det vil sige brugeren, som også får midlerne til dette.

Brugerne får midlerne til drift- og serviceopgaverne og de vælger frit om de vil købe ydelserne hos ejendomsenheden, som har udførerrollen eller hos private leverandører.

Adskillelsen af bestiller/brugerrollen og udfører/forvalterrollen medfører, at der skabes en markedslignende situation, hvor brugerne bestiller de ønskede lokaler, og ejendomsenheden leverer/udlejer de ønskede lokaler. På sigt kan der indføres en ordning, hvor brugerne frit kan vælge at leje hos ejendomsenheden eller hos private udlejere, herved får ejendomsenheden et incitament til at levere optimale løsninger, da enheden skal overleve konkurrencen med private udlejningsselskaber.

I en central ejendomsenhed er opgaverne på ejendomsområdet kerneydelsen og erfaringer fra Slots- og Ejendomsstyrelsen viser, at en sådan reorganisering øger professionalisering af opgaveløsningen, da det ledelsesmæssige fokus og organiseringen af opgaveløsningen rettes mod kerneydelsen.

En samling af ejendomme og lejemål i en central enhed vil skabe mulighed for koordinering og sammentænkning af lokaler på tværs af fagområder. Der vil herved kunne ske en bedre lokale- og ressourceudnyttelse. Desuden vil samlingen af ejendomme og lejemål give et overblik over ejendomsmassen og lejemålene, - et overblik som ikke eksisterer i dag -, og hermed skabes der et bedre grundlag for udvikling af en strategisk plan for køb og salg af ejendomme.

I en decentral model, hvor ejendomsadministrationen fortsat ligger i fagforvaltningerne, løses ejendomsopgaven og produktionen af serviceydelsen i samme organisation og under samme ledelse. Dette kan give en løbende kobling mellem ejendomsadministrationen og tilvejebringelsen af serviceydelser.

Ved etableringen af en central ejendomsenhed vil brugerne dog fortsat kunne sikre denne kobling til serviceproduktionen ved at formulere krav til leverandøren/ejendomsenheden om lokalernes beliggenhed, pris, indretning og kvalitet m.m.

Ejendomsenheden skal virke ud fra de økonomiske principper, der gælder for private virksomheder. Det betyder, at beslutningsgrundlaget for investeringer, fx investeringer i øget vedligeholdelse, bliver en analyse af investeringens rentabilitet. Herved adskiller man sig fra situationen i dag, hvor investeringer sker på et mindre gennemskueligt grundlag.

Anvendelse af kontraktstyring af en central ejendomsenhed medfører øget fokus på resultatkrav, og erfaringer fra staten viser, at kontraktstyringen styrker brugerorienteringen.

Rapporten indeholder nedenstående anbefalinger.

• at der udvikles en database, som indeholder alle relevante oplysninger om kommunens ejendomme, lejemål og eventuelle ledige lokaler

• at der fra 1. januar 2002 indføres en intern lejeordning for lokaler, hvor lejer betaler en markedsleje, der afspejler omkostningerne ved de givne lokaler – der bør gælde samme lejeordning for bydelene og for BR-kommunen

• at der løbende foretages vurderinger af om der kan opnås besparelser ved at sende drift- og serviceopgaver m.m. på ejendomsområdet i udbud jf. Københavns Kommunes udbudspolitik (BR 321/99)

• at der fra 1. juli 2001 etableres en central kontraktstyret ejendomsenhed, som forvalter alle kommunens ejendomme og lejemål – der lægges vægt på at opgaverne på ejendomsområdet bliver enhedens kerneydelse og at der sker en professionalisering af opgaveløsningen. Ejendomsenheden får overført ejendomme, lejemål og personale fra 1. januar 2002

• at ejendomsenheden kommer til at fungere på vilkår, som ligner vilkårene for private ejendomsselskaber, herunder at enheden får adgang til at optage lån af kommunens kasse

• at den politiske styring af den centrale enhed fastholdes mere overordnet gennem indgåelse og opfølgning på resultatkontrakten og gennem forelæggelse af investeringsbeslutninger for Borgerrepræsentationen

• at enheden forpligtes til at sætte fokus på brugernes behov gennem løbende måling af brugertilfredshed m.m.

I nærværende indstilling anbefaler Økonomiforvaltningen, at Økonomiudvalget anmoder Økonomiforvaltningen om i september 2000 at udarbejde forslag om etablering af en ejendomsenhed, baseret på den anbefalede løsning i tabel 4.

Såfremt Økonomiudvalget og Borgerrepræsentationen tiltræder forslaget vil Økonomiudvalget og Borgerrepræsentationen, i perioden frem til foråret 2001, træffe de efterfølgende beslutninger om de tekniske korrektioner af budgettet, etablering af ledelse m.m.

Ejendomsenheden etableres 1. juli 2001 og ejendomme, lejemål samt personale overføres til enheden fra 1. januar 2002. Reorganiseringen af ejendomsområdet kan således gennemføres parallelt med en eventuel bydelsreform.

Ejendomsenheden fungerer fuldt ud fra 1. januar 2002 i en 3 årig periode, hvor brugerne er forpligtiget til at leje lokalerne hos enheden. I denne etableringsfase får ejendomsenheden et overblik over organisationen og økonomien. Lejen fastsættes i 2002, 2003 og 2004 på baggrund af den offentlige vurdering. Der beregnes efterfølgende en reel markedsleje, som indføres 1. januar 2005 med henblik på at få en omkostningsægte leje og skabe mulighed for, at ejendomsenheden kan fungere i konkurrence med private udlejere.

Efter 3 år gennemføres der en evaluering af organiseringen af ejendomsområdet og på denne baggrund foretages eventuelle ændringer. Det vil på dette tidspunkt være muligt for Økonomiudvalget og Borgerrepræsentationen at træffe beslutning om at indføre en fritvalgsordning, hvor brugerne frit kan vælge at leje lokaler hos ejendomsenheden eller hos private udlejere.

Der kan opstilles følgende tidsplan for reorganiseringen af ejendomsområdet.

Til at gennemføre ovenstående anbefalinger vil der blive nedsat en projektgruppe i Økonomiforvaltningen, bestående af personer med henholdsvis en økonomisk baggrund og personer med erfaringer i ejendomsadministration m.v. Projektgruppen vil løse opgaven i samarbejde med forvaltningerne og bydelene. Der vil eventuelt være behov for at hente bistand fra eksterne rådgivere.

Projektgruppen får til opgave i perioden fra maj til september 2000 at udarbejde den indstilling om etablering af ejendomsenheden, der forelægges Økonomiudvalget og Borgerrepræsentationen i september 2000. Denne indstilling sendes til høring i udvalgene og bydelsrådene inden forelæggelse for Økonomiudvalget.

Forslaget til indstilling indeholder bl.a. en afklaring af følgende punkter:

• Eksakt opgaveafgrænsning – afklaring af snitflader, herunder i hvilket omfang enheden har monopol på løsning af ejendomsrelaterede opgaver
• Vurdering af mulighederne for at placere særlige ejendomstyper under ejendomsenheden
• Principper for overførsel af personale til ejendomsenheden
• Principper for beregning af leje og udformning af lejekontrakter
• Principper for udformning af resultatkontrakter – forslag til resultatkontrakt
• Principper for finansiering og økonomistyring af ejendomsenheden
• Vurdering af mulighederne for at understøtte ejendomsadministrationen med IT

På møde i Økonomiudvalget den 11. april 2000 blev der afsat 1 mill. kr. i Økonomiudvalgets budgetforslag for 2001 til opbygning af et register over ejendomme og lejemål.

Udgifterne og finansieringen i forbindelse med etablering af ejendomsenheden i startfasen fra 1. juli 2001 – 31. december 2001 vurderes i den indstilling om etablering af ejendomsenheden, som forelægges Økonomiudvalget og Borgerrepræsentationen i september 2000.

Andre konsekvenser

-

Rapport om "Bedre styring af ejendomsområdet".

Kurt Bligaard Pedersen

/Bjarne Winge