Håndtering af skærpede klimakrav i maksimalpriser og gennemgang af funktionsprogrammer

Indstilling

Økonomiforvaltningen indstiller, at Økonomiudvalget over for Borgerrepræsentationen anbefaler,

1.  at Københavns Kommunes maksimalpriser for nybyggeri opjusteres for at håndtere de skærpede klimakrav (standardklasse) i Bygningsreglement 2025 -2029 samt skærpede krav til bæredygtighedscertificering/DGNB,
2. at Københavns Kommunes nybyggeri fremadrettet opføres til bygningsreglements frivillige lavemissionsklasse,
3. at maksimalpriserne på den baggrund opjusteres med 10 procent som en øvre ramme for de skærpede klimakrav i bygningsreglementet, bæredygtighedscertificeringer og lavemission,
4. at indsatsen vedrørende cirkulær økonomi fremover håndteres i den samlede økonomi i byggeprojekterne og ikke som separate, økonomiske tilvalg,
5. at afrapportering om gennemgang af funktionsprogrammer i et klimaperspektiv tages til efterretning.

Problemstilling

Med den politiske aftale om en national strategi for bæredygtigt byggeri fra 2021 blev der indført krav om bygningers klimaaftryk i bygningsreglementet. Kravene blev yderligere skærpet med en tillægsaftale i maj 2024. De skærpede krav indarbejdes i bygningsreglement 2025, som træder i kraft i juli 2025. Der er med den nationale strategi planlagt yderligere skærpelser af klimakravene, som forventes indarbejdet i bygningsreglementet i 2027 og 2029. De skærpede krav medfører merudgifter for Københavns Kommunes byggerier, og maksimalpriserne bør derfor justeres.

Med Augustindstillingen for budget 2025 blev det besluttet, at Økonomiforvaltningen frem mod budget 2026 skal vurdere, hvordan klimakravene håndteres i maksimalpriskonceptet samt undersøge muligheder for at justere i andre krav til byggeriet udover økonomien for at imødegå øgede udgifter. Det fremgår også, at arbejdet skal sammentænkes med Københavns Kommunes kommende Klimastrategi samt en gennemgang af funktionsprogrammer i et klimaperspektiv.

Der er behov for en beslutning nu, hvis økonomien skal indarbejdes i de byggeprojekter, der indgår ved budget 2026.

Løsning

Som opfølgning på Augustindstillingen for budget 2025 har Økonomiforvaltningen igangsat analyser af, hvilken merøkonomi de skærpede klimakrav vil medføre. Herunder også merudgiften ved at bygge til bygningsreglementets frivillige lavemissionsklasse. Derudover har Økonomiforvaltningen i samarbejde med relevante fagforvaltninger gennemført et projekt om gennemgang af funktionsprogrammer for kommunale byggerier i et klimaperspektiv.

Skærpede klimakrav til byggeriet

Med de skærpede klimakrav i bygningsreglementet sænkes grænseværdi for CO2-udledning pr. m2 i den lovpligtige standardklasse med ca. 20%. Ud over standardklassen indføres en frivillig klasse, lavemissionsklassen. Lavemissionsklassen vil stille krav om, at byggerierne udleder ca. 20 % mindre end standardklassen ud fra de foreløbigt kendte niveauer for de kommende skærpelser i bygningsreglementet, jf. tabel 1.

Tabel 1:
Bygningsreglementskrav – kg CO2/m2 pr. år - institutionsbyggeri

Tabellen er opgjort efter emissionsfaktoren gældende fra 1. juli 2025. Ud over ovenstående er der også indført en grænseværdi for CO2-udledning ved byggeprocessen startende på 1,5 kg CO2/m2 pr. år ved standardklasse og 1,1 kg CO2/m2 pr. år i 2025.

Overholdelse af den frivillige lavemissionsklasse fremgår som et forslag til indsats i klimahandleplanen som en del af kommende klimastrategi 2035 og vil således bidrage yderligere til indfrielsen af den forventede målsætning i den kommende klimastrategi om 50% reduktion af CO2-udledning fra kommunens indkøb.

Siden 2020 har Københavns Kommune haft krav om bæredygtighedscertificering af kommunens byggeprojekter. Denne certificering er primært sket i form af DGNB-certificering men kan også ske med andre certificeringsordninger f.eks. Svanemærket. Maksimalpriserne er dog udregnet med afsæt i DGNB-certificeringsordningen.

Fra 1. juli 2025 gælder en ny og skærpet DGNB-manual. Kravene er inddelt i tre hovedområder: Miljø, økonomi og sociale områder. For at opnå DGNB Guld skal der opnås point i alle tre hovedområder. Ved at bygge til laveemission opnås automatisk point inden for hovedområdet miljø. Det er derfor mest fordelagtigt at bygge til lavemissionsklassen og DGNB Guld samtidig.

På den baggrund indstiller Økonomiforvaltningen, at der for projekter besluttet i budget 2026 og senere bygges til bygningsreglementets frivillige lavemissionsklasse i tillæg til den hidtidige bæredygtighedscertificering.

Justering af maksimalpriser

Økonomiforvaltningen har gennemført analyser af meromkostninger ved de skærpede klimakrav, herunder indhentet bidrag fra Rambøll og Artelia. Analyserne tager afsæt i igangværende byggeprojekter og peger på, at merudgifterne for standardklasse, bæredygtighedscertificering og lavemission ligger i spændet mellem 13 og 15%.  

Analyserne bygger på en lang række forudsætninger og antagelser, og der er generelt stor usikkerhed forbundet med at estimere merudgifter, bl.a. fordi.:

• at udviklingen i byggebranchen er svær at forudsige, dvs. i hvilken hastighed og kvalitet, markedet udvikler nye og mindre CO2- tunge materiale og teknikker. Udviklingen i markedet kaldes også for ’teknologifaktoren’
• der er forskel i de forventede merudgifter for forskellige bygningstyper og byggeriers størrelse. Der er f.eks. indikationer, der peger på, at mindre byggerier vil have sværere ved at opfylde de nye grænseværdier i Bygningsreglement 25 og den justerede maksimalpris end større byggerier
• der måforventes at være overlap mellem kravene i standardklassen, lavemissionsklassen og bæredygtighedscertificeringer.

Det indstilles på den baggrund, at maksimalpriserne opjusteres med 10% som en øvre ramme for de skærpede klimakrav i bygningsreglement 2025-2029 samt bæredygtighedscertificeringer og lavemission.

Den lovpligtige standardklasse i bygningsreglementet alene forventes at medføre et behov for opjustering af maksimalpriserne med 6%. Bæredygtighedscertificeringer vurderes at udgøre 2-4%, og lavemission vurderes at udgøre yderligere 2-4%. Hvis Økonomiudvalget ønsker den mindst mulige opjustering af maksimalprisen, kan denne i stedet opjusteres med 6%. Det vil betyde, at krav om bæredygtighedscertificering bortfalder, og at der ikke bygges til lavemission.

Højere klimaambitioner kan medføre behov for at justere i funktionskrav til byggeriet. Maksimalprisen er øverst i målhierarkiet, jf. indstilling fra 22. juni 2016. Det betyder, at der skal undersøges muligheder for at justere i andre krav, før maksimalprisen overskrides. For at kunne opfylde de skærpede klimakrav indenfor rammerne af den justerede maksimalpris kan det, i lighed med i dag, blive nødvendigt at foretage prioriteringer i konkrete projekter mellem krav stillet af Københavns Kommune, f.eks. fagforvaltningernes funktionskrav, tekniske bygherrestandarder (TBS), bæredygtighedscertificering m.m. Det vil ske i dialog mellem Byggeri København og fagforvaltningerne, jf. processen  for økonomiske udfordrede projekter, som fremgår af Partnerskabsaftalen mellem Byggeri København og bestillerforvaltningerne. Hvis der sker væsentlige ændringer i forhold til økonomi eller det politisk besluttede indhold, vil disse blive forelagt politisk.

Et større fokus på krav til bæredygtighed i kombination med øvrige krav til de konkrete byggerier f.eks. fagforvaltningernes funktionskrav, tekniske krav og grundenes beskaffenhed øger kompleksiteten ved fastsættelse af anlægssum. I større anlægsprojekter kan der derfor i højere grad end i dag blive behov for at udvide planlægningsfasen tidsmæssigt og tilsvarende økonomisk, så der søges anlægsbevilling længere henne i projektudviklingen - svarende til den praksis, der i dag hedder ’tidlig anlæg’.

Den længere planlægningsfase giver mulighed for at opnå mere viden, inden der søges anlægsmidler. Samtidig giver den udvidede fase mulighed for at foretage prioriteringer og tilpasninger i samarbejde med bestillerforvaltningerne. Det er ikke Økonomiforvaltningens forventning, at de enkelte projekter vil blive forlænget tidsmæssigt, eller at den samlede anlægsøkonomi øges.

Der vil være projekter, der ikke kan opføres til lavemissionsklassen. F.eks. kan det være vanskeligt teknisk at opnå lavemission, eller omkostningen kan blive uforholdsmæssigt høj. Det gælder f.eks. i teknisk komplicerede projekter (svømmehaller m.m.), ved intensivt udnyttede udearealer på tag eller i kælderarealer med mange funktioner. I disse tilfælde vil årsagerne blive forelagt politisk.

Københavns Kommune har maksimalpriser for de typer byggerier, der bygges flest af; skole, daginstitutioner og botilbud. Kommunen bygger dog også mange andre typer af byggerier, som f.eks. kulturhuse, specialskoler m.m. Merudgiften på 10% til at opfylde skærpede klimakrav vil også fungere som en rettesnor for ikke-maksimalprisbelagte projekter.

Hvis det besluttes at bygge efter lavemissionsklasse, vil det være gældende for projekter, der søger midler fra budget 2026 og frem. For projekter, der allerede er i planlægningsfasen, vil ByK bestræbe sig på at indfase lavemissionsklassen, hvor det er muligt. Nogle projekter er dog så langt i planlægningen, at det ikke vil være muligt uden betydelige tab af tid og merøkonomi.

Gennemgang af funktionsprogrammer i et klimaperspektiv

Økonomiforvaltningen har i samarbejde med relevante fagforvaltninger gennemført et projekt om gennemgang af funktionsprogrammer i et klimaperspektiv. Formålet med projektet har været at belyse mulighederne for fleksibilitet i funktionsprogrammerne, herunder potentielle reduktioner i konkrete funktioner med henblik på at reducere klimaftrykket for en bygning og øge fleksibilitet ifm. implementeringen af de skærpede klimakrav. Afrapporteringen er vedlagt som bilag (bilag 1).

Som en del af projektet har Økonomiforvaltningen afholdt workshops med Børne- og Ungdomsforvaltningen, Socialforvaltningen samt Kultur- og Fritidsforvaltningen om deres funktionsprogrammer.

Samlet viser gennemgangen, at der kan være et potentiale for at reducere i nogle af arealkravene til kommunens byggerier. Resultaterne af projektet kan anvendes som perspektiver i Økonomiforvaltningen og fagforvaltningernes videre arbejde med at reducere klimaaftrykket i kommunens egne byggerier og som inspiration i konkrete projekter, hvor der kan være behov for at justere i funktionerne fx for at imødekomme de skærpede klimakrav inden for maksimalprisen. Med afrapporteringen ændres der ikke i de konkrete funktionsprogrammer. Ændringer i funktionsprogrammerne kræver særskilt politisk beslutning i det relevante fagudvalg.

Cirkulær økonomi

Der er blevet arbejdet med cirkulær økonomi i Københavns Kommunes egne byggerier siden beslutning i Borgerrepræsentationen den 19. september 2019 og i Økonomiudvalget den 23. februar 2023. De skærpede klimakrav i bygningsreglementerne vil dog forventeligt betyde, at brugen af cirkulære materialer og teknikker vil blive indarbejdet i projekterne for at overholde grænseværdierne til CO2-udledning.

Økonomiforvaltningen indstiller derfor, at indsatsen vedrørende cirkulær økonomi fremover håndteres inden for den samlede økonomi i byggeprojekterne og ikke som separate, økonomiske tilvalg.

Økonomi

Hvis væsentlige forudsætninger ændrer sig, f.eks. grænseværdier i bygningsreglementet eller den forventede teknologiudvikling i byggebranchen (teknologifaktoren) ikke udvikler sig som forventet, kan der blive behov for at justere maksimalpriserne igen. De økonomiske beregninger er foretaget på baggrund af en række forudsætninger og ubekendte, og der er risiko for, at Byggeri Københavns overskud- og underskudsmodel i en periode vil blive påvirket negativt.

Beregning af merudgifter vedrører kun klimakrav i bygningsreglementet. Det betyder, at andre krav eller bestemmelser i bygningsreglementet ikke er indregnet.

Videre proces

Med Augustindstillingen for budget 2026 vil fremgå de opdaterede maksimalpriser for udvalgte nybyggerier. Maksimalpriserne vil også blive fremskrevet med pris- og lønreguleringen for 2026.