Redegørelse om demografimodel for år 2003 - Udsat - (Indstilling samt bilag tidligere udsendt)
Redegørelse om demografimodel for år 2003 - Udsat - (Indstilling samt bilag tidligere udsendt)
Økonomiudvalget
DAGSORDEN
for ordinært møde tirsdag den 5. februar 2002
J.nr. ØU 17/2002
2. Redegørelse om demografimodel for år 2003 - Udsat - (Indstilling samt bilag tidligere udsendt)
INDSTILLING
Økonomiforvaltningen indstiller:
- at Økonomiudvalget tager redegørelse om demografisk betingede udgifter til efterretning.
Økonomiudvalgets beslutning den 22. januar 2002
Drøftet. Genoptages 29. januar.
Økonomiudvalgets beslutning den 29. januar 2002
Drøftet. Genoptages den 5. februar.
RESUME
Økonomiforvaltningen har udarbejdet nærværende indstilling, der giver en redegørelse for demografimodellen for år 2003, formålet med demografimodellen og de grundlæggende krav og principper, der gælder for modellens anvendelse.
Økonomiforvaltningen har i efteråret 2001 igangsat en proces, der i samarbejde med Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningen, Uddannelses- og Ungdomsforvaltningen og Sundhedsforvaltningen, skal medføre en kvalitetssikring af demografimodellen.
Som et resultat af denne proces præsenteres i denne indstilling et sæt retningslinjer for anvendelse af dækningsgrader og gennemsnitspriser, der er udarbejdet i samarbejde med de berørte forvaltninger. Økonomiforvaltningen har derudover foretaget en række overvejelser med hensyn til udvikling/ændring af den anvendte metode i demografimodellen, der ligeledes præsenteres i indstillingen.
Indstillingen har været i høring hos de berørte forvaltninger i december 2001. Forvaltningernes bemærkninger og Økonomiforvaltningens kommentarer hertil fremgår af bilag 1.
Tidsplan
Økonomiforvaltningen vil medio januar 2002 indbyde hver enkelt af de berørte forvaltninger til et møde omkring ændringerne i demografimodellen for 2003.
De ændringer i forvaltningernes rammer, som befolkningsudviklingen giver anledning til, vil i januar 2002 blive udmeldt i indkaldelsescirkulæret til budgettet for år 2003.
I begyndelsen af april 2002 udmeldes korrigerede rammer, når der er udarbejdet en ny befolkningsprognose, der indeholder det faktiske befolkningstal pr. 1. januar år 2002.
SAGSBESKRIVELSE
1. Generelt om demografimodellen
Når forvaltningernes rammer korrigeres for den demografiske udvikling skyldes det, at befolkningssammensætningen i Københavns Kommune løbende ændres.
Den forventede befolkningsudvikling i år 2003 viser for Københavns Kommune en markant stigning i antallet af børn i den undervisningspligtige alder. Samtidig er der for kommunen som helhed et samlet fald i antallet af borgere over 67 år, herunder også et fald i antallet af borgere over 85 år.
Udviklingen betyder, alt andet lige, en mindre efterspørgsel efter f.eks. ældreinstitutioner, mens der er en voksende efterspørgsel på eksempelvis folkeskole- og fritidshjems-området.
For at beregne de mindre- og merudgifter på de enkelte serviceområder, der er konsekvensen af denne udvikling, har Økonomiforvaltningen udarbejdet en demografimodel.
Det bemærkes, at der ikke foretages demografikorrektion på ældreinstitutionsområdet i budget 2003, jf. budgetaftale om at nedbringe ventetiden til plejeboligpladser til 4 uger; men tallet synliggøres i demografimodellen.
Fordelen ved at anvende en demografimodel er, at den enkelte forvaltning allerede tidligt i budgetprocessen får vished om de rammekorrektioner, der er affødt af den demografiske udvikling. Det giver de enkelte udvalg mulighed for at tilrettelægge planlægning på et mere sikkert grundlag.
Områder indeholdt i demografimodellen
Demografimodellen omfatter følgende rammebelagte områder:
- Daginstitutioner
- Folkeskoler
- Sygesikring
- Gymnasier/HF
- Døgnanbringelse
- Hjemmepleje
- Ældreinstitutioner
- Ungdomsklub og ungdomsskole
- Handicappede
- Sundhedsplejen
- Tandklinikker
Det skal bemærkes, at demografimodellens beregninger kan indeholde fremskrivninger der vedrører flere forvaltninger. Således vedrører fremskrivningen på folkeskoleområdet tre forskellige forvaltninger. Det er Uddannelses- og Ungdomsforvaltningen (udgifter til lærerløn og undervisningsmidler m.m.), Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningen (kommunallægen) og Sundhedsforvaltningen (børnetandpleje).
I bilag 2 vedlægges en uddybende beskrivelse af beregningen af demografikorrektionen på de indeholdte områder.
2. Krav og indhold
Demografimodellen beregner ændringer i udgifterne, der skyldes ændringer i antallet af personer i målgruppen.
Det betyder samtidig, at modellen ikke tager højde for udgiftsændringer som følge af en adfærdsændring eller f.eks. en stigende/faldende andel af to-sprogede. Udgifterne ved udmøntningen af den konkrete aktivitet kan derfor godt variere fra det beløb udgiftsrammen for udvalget er ændret med.
Modellen beregner udgiftsændringer på de enkelte serviceområder under den forudsætning, at det nuværende serviceniveau over for den enkelte befolkningsgruppe fastholdes. Demografimodellen tager m.a.o. ikke højde for eventuelle ønsker om løft i serviceniveauet eller andre udgifter, der ikke er indregnet i budget 2002. Eksempler på et fastholdt serviceniveau er samme antal daginstitutionspladser pr. 100 børn i børnehavealderen eller samme mængde ressourcer til hjemmehjælp pr. ældre.
Til beregning af de befolkningsafledte ændringer i udgifterne benytter demografimodellen 3 informationskilder:
- Befolkningsprognoser, der indeholder information om den forventede befolkningsudvikling i Københavns Kommune.
- Dækningsgrader, dvs. oplysninger om det faktiske ydelsesforbrug.
- Gennemsnitspriser, dvs. oplysninger om de demografisk betingede udgifter, der gennemsnitligt er forbundet med afholdelse af ydelse til en person.
Befolkningsprognose
Demografimodellen beregner de demografisk betingede ændringer i behovet for serviceydelser fremadrettet, hvilket betyder, at stigningen i behovet i år 2003 beregnes på baggrund af den forventede ændring i antallet af borgere, der er i målgruppen for serviceydelsen, i perioden fra 1.1.2003 til 1.1.2004.
Oplysningerne om den forventede demografiske udvikling udarbejdes af Københavns Kommunes Statistiske Kontor i form af en årlig prognose. Beregningen af udviklingen i befolkningstallet baseres på et gennemsnit af den faktiske udvikling i kommunen i de seneste fire år. Den nye prognose for den demografiske udvikling i år 2003 foreligger ultimo marts 2002.
Som noget nyt vil fremskrivningen i indkaldelsescirkulæret for budget 2003 bero på en foreløbig befolkningsprognose, som Statistisk Kontor udarbejder allerede i december 2001. Den foreløbige prognose kan selvsagt ikke baseres på det faktiske befolkningstal pr.1. januar 2002; men vil indeholde de ændringer i bevægelseskomponenterne (eks. udviklingen i boligmassen), der ligeledes lægges til grund ved udarbejdelse af den nye prognose.
Fordelen ved at anvende en foreløbig prognose fra december 2001, fremfor de samme befolkningsforudsætninger som i budget 2002 er, at forskellen mellem udmeldte rammer ved indkaldelsescirkulæret og rammerne, der udmeldes, når den nye befolkningsprognose foreligger (ultimo marts 2002) kan minimeres. Det er en fordel for udvalgenes planlægning og budgettering.
Dækningsgrader og gennemsnitspriser
I samarbejde med de berørte forvaltninger har Økonomiforvaltningen udarbejdet nedenstående regelsæt for anvendelse af dækningsgrader og gennemsnitspriser i demografimodellen.
- Beregningen af dækningsgrader og gennemsnitspriser bør så vidt muligt baseres på de nyeste tilgængelige oplysninger om ydelsesforbrug og udgifter.
- Dækningsgrader og gennemsnitspriser skal som udgangspunkt beregnes på baggrund af servicebenyttelsen i hele kommunen og ikke BR-kommunen. I den udstrækning, at det kan dokumenteres, at det – som følge af bydelsforsøget – endnu ikke er muligt at tilvejebringe dækningsgrader og gennemsnitspriser på baggrund af ydelsesforbrug og udgifter i hele kommunen, kan servicebenyttelsen i BR-kommunen alternativt anvendes som udgangspunkt.
- Beregnede dækningsgrader skal være baseret på et faktisk afholdt og dokumenterbart ydelsesforbrug, og den anvendte beregningsmetode skal give det mest retvisende billede af det faktiske ydelsesforbrug i opgørelsesåret.
- Som udgangspunkt skal de beregnede gennemsnitspriser være baseret på de demografisk betingede gennemsnitlige enhedsomkostninger, der indgår i det senest vedtagne budget. Ved demografimodellen for 2003 anvendes således enhedsomkostninger anvendt ved budget 2002. Gennemsnitspriser beregnet på baggrund af det senest vedtagne budget er allerede pris- og lønfremskrevet, og skal derfor ikke pris- og lønfremskrives.
- Beregningen af – de af forvaltningerne - fremsendte dækningsgrader og gennemsnitspriser skal være dokumenterede, og bør som minimum indeholde den nominelle tæller og nævner ved beregningen. Er gennemsnitsprisen beregnet som en sum af flere gennemsnitspriser fortsættes dokumentationen efter dette princip.
Det forudsættes endvidere, at opdateringen af demografimodellen foregår via et udleveret skema.
3. Overvejelser vedr. anvendt metode i demografimodellen
Økonomiforvaltningen har foretaget en række overvejelser med hensyn til udvikling eller ændring af den anvendte metode i demografimodellen. Det drejer sig om demografi-modellens beregningsgrundlag og modellens kompensationsgrad.
Sammenligning udvalgte kommuners demografimodeller og budgetprocesser
Demografimodeller er en anerkendt metode til at regulere de demografisk betingede ændringer i kommunernes udgifter. Kommunernes Landsforening opfordrer generelt sine medlemskommuner til at udarbejde demografimodeller, hvilket mange har valgt at gøre.
Økonomiforvaltningen har sammenlignet Københavns Kommunes demografimodel med de anvendte demografimodeller i 5 større danske kommuner. Hensigten med at foretage denne sammenligning er at vurdere, om man med inspiration fra andre kommuner kan forbedre demografimodellen for Københavns Kommune
Drift
Tabel 1viser, hvilke rammebelagte driftsområder, der p.t. indgår i de respektive demografimodeller i de 5 kommuner, der sammenlignes med.:
Tabel 1: Hvilke rammebelagte driftsområder, der indgår i demografimodellen.
|
København |
Århus |
Odense |
Frederiks-berg |
Hillerød |
|
|
Tandpleje |
JA |
JA |
JA |
JA |
JA |
|
Folkeskoler |
JA |
JA |
JA |
JA |
JA |
|
Daginstitutioner |
JA |
JA |
JA |
JA |
NEJ |
|
Hjemmepleje |
JA |
JA |
JA |
NEJ |
JA |
|
Ældre-institutioner |
JA |
JA |
JA |
NEJ |
NEJ |
|
Sundhedspleje |
JA |
NEJ |
JA |
JA |
JA |
|
Handicappede børn og voksne |
JA |
JA |
JA |
NEJ |
NEJ
|
|
Gymnasier og HF * |
JA |
NEJ |
NEJ |
JA |
NEJ |
|
Døgnanbringelse/ ungdomsklubber |
JA |
NEJ |
NEJ |
NEJ |
NEJ |
*
Kun Københavns- og Frederiksberg kommuner har gymnasier og HF-institutionerSom det fremgår af tabellen, indeholder Københavns Kommunes demografimodel flest serviceområder. Københavns Kommune har således den bredest dækkende demografimodel af de kommuner, der indgår i sammenligningen.
Sammenligningen viser også, at Københavns Kommunes demografimodel er den demografimodel, der indeholder flest reguleringsparametre. Københavns Kommune har med andre ord den mest finmaskede demografimodel blandt de undersøgte kommuner.
Anlæg
Sammenligning af demografimodellerne på anlægsområdet viser, at Københavns Kommune er den eneste kommune, hvis demografimodel automatisk regulerer udgifter til anlæg. I de andre kommuner reguleres der også i forhold til den demografiske udvikling - men ikke mekanisk - som i Københavns Kommune.
Det bemærkes, at folkeskoleområdet indgik i demografimodellen for år 2000; men imidlertid er taget ud af modellen for år 2001-03, hvilket skyldes en flerårsaftale om anlægsudgifterne på folkeskoleområdet, der blev indgået som en del af vedtagelsen af budget 2000. Aftalen fastlægger anlægsudgifterne på området frem til og med år 2003.
Demografimodellens beregningsgrundlag
Overvejelserne vedr. demografimodellens beregningsgrundlag er grundlæggende en afvejning af, hvorvidt det anvendte beregningsgrundlag bør baseres på prognoser for befolkningsudviklingen eller faktiske befolkningstal.
Den nuværende beregningsmetode er udelukkende baseret på befolkningsprognoser, hvilket betyder, at kvaliteten af den beregnede demografikorrektion er baseret på et skøn og derfor fuldt ud afhænger af kvaliteten af den anvendte befolkningsprognose, dvs. hvorvidt prognosen er i stand til at ramme den – senere – faktiske befolkningsudvikling. Fordelen ved at anvende befolkningsprognoser er, at demografiberegningen i langt højere grad kan "fange" en igangværende udvikling i befolkningstallet.
Store afvigelser mellem prognose og den faktiske befolkningsudvikling betyder imidlertid, at der kan være forskelle – i både negativ og positiv retning - mellem fagudvalgenes rammer og de faktiske udgifter. Dette kunne tale for indførelse af en efterregulerende mekanisme, der udligner forskellen mellem tildelte demografimidler og faktiske udgifter.
Økonomiforvaltningen har i maj 2001 undersøgt differencen mellem beregnede udgiftsmæssige konsekvenser ved anvendelse af prognose i forhold til anvendelse af faktiske befolkningstal. En sammenligning af merudgifter i 2000 beregnet ved faktiske folketal og prognose viste, at den anvendte demografimodel for budgetåret 2000 generelt ikke havde undervurderet det faktiske udgiftsbehov; men derimod havde overvurderet udgiftsbehovet med i alt 37,7 mio. kr. - svarende til en overkompensation på netto 10,2 pct.
En foreløbig beregning for 2001 viser samme resultat. De foreløbige beregninger (Det faktiske befolkningstal pr. 1/1 2002 kendes ikke endnu) viser, at forvaltningerne i budgetåret 2001 blev overkompenseret med i alt 31,7 mio. kr. – svarende til en overkompensation på netto 11,6 pct. Hvis der blev efterreguleret, som beskrevet ovenfor, ville dette – for disse år – medføre en efterfølgende reduktion af udvalgenes rammer. Resultatet af beregningerne for de enkelte udvalg kan ses i bilag 3.
Det generelle problem ved indførelse af en efterregulering af demografimodellens beregning er, at der er en tidsforskydning mellem demografimodellens beregning og anvendelse og den konstaterede faktiske befolkningsudvikling og efterregulering. Eksempelvis blev korrektionen på baggrund af demografimodellen for 2000 udmøntet i foråret 1999; mens en efterregulering heraf tidligst vil kunne foretages, når den faktiske befolkningsudvikling i 2000 er kendt, dvs. i foråret 2001 – altså 2 år senere.
Alternativt til demografiberegningens anvendelse af befolkningsprognoser er en beregning baseret på faktiske folketal. Fordelen herved vil være, at demografikorrektionen alene vil foregå på baggrund af en faktisk konstateret befolkningsudvikling. Ulempen er, at demografikorrektionen altid vil være "forsinket" i forhold til den igangværende udvikling. Eksempelvis skulle demografimodellen for 2003 være baseret på befolkningsudviklingen i 2001, svarende til den senest konstaterede faktiske befolkningsudvikling. Som følge heraf vil ydelsesområder, der oplever et aktuelt pres eller en aktuel afmatning på deres ydelsesområde blive korrigeret i henhold til et historisk ydelsesbehov, der kan være afvigende fra den aktuelle udvikling.
Som et andet alternativ kunne demografimodellen baseres på et beregningsgrundlag, der kombinerede prognose og faktiske befolkningstal, således at den til grund læggende befolkningsudvikling beregnes som differencen mellem det seneste faktiske befolkningstal og prognosen for befolkningsudviklingen i det efterfølgende år. På denne vis tilsikres, at demografiberegningen både har udgangspunkt i en faktisk konstateret befolkningsudvikling, og samtidig er på forkant med den igangværende aktuelle udgiftsudvikling. Samme princip anvendes i den kommunale udligningsordning; således vil beregningen af udgiftsbehovudligningen for 2003 være baseret på det faktiske befolkningstal pr. 1. januar 2002 samt de budgetterede udgifter for budget 2002.
Fordele og ulemper ved de skitserede modeller for anvendelse af beregningsgrundlag i demografimodellen er – med udgangspunkt i demografimodellen for 2003 – illustreret i oversigten i tabel 2.
Tabel 2: Fordele og ulemper ved forskellige beregningsgrundlag-modeller anvendt i demografimodellen for 2003.
|
Beregningsgrundlag |
Anvendte opgørelses tidspunkter |
Fordele |
Ulemper |
|
|
Primo |
Ultimo |
|||
|
1. Prognose |
1.1.2003 |
1.1.2004 |
Kan tage højde for igangværende udvikling |
Er helt afhængig af prognosekvaliteten – kan ramme forkert |
|
2. Prognose med efterregulering |
1.1.2003 |
1.1.2004 |
Udvalgenes rammer korrigeres rigtigt på sigt |
Rammerne korrigeres med 2 års forsinkelse. Usikkerhed i forvaltningerne om evt. efterreguleringer |
|
3. Faktiske folketal |
1.1.2001 |
1.1.2002 |
Baseret på konstateret udvikling |
Udgifterne korrigeres med forsinkelse |
|
4. Prognose/ faktiske folketal |
1.1.2002 |
1.1.2003 |
Tager både højde for en igangværende og en konstateret udvikling |
Vil fortsat være behæftet med usikkerhed og udgiftskorrektionen kan stadig være "forsinket". |
Økonomiforvaltningen indstiller, at den hidtidige beregningsmodel anvendes ved beregning af demografikorrektion for 2003, dvs. at beregningsgrundlaget i demografimodellen for år 2003 er baseret på differencen mellem prognosen for befolkningstallet pr. 1.1. 2003 og 1.1. 2004.
Økonomiforvaltningen vil arbejde videre med at forbedre demografimodellens præcision.
Reduceret demografikompensation
Ikke alle kommuner, der anvender en demografimodel, kompenserer de forskellige serviceområder fuldt ud. I disse kommuner ganges den beregnede demografitilskrivning med en kompensationsprocent, der typisk ligger mellem 50 pct. og 100 pct.
Ved ikke at give fuld demografikompensation sikrer disse kommuner, at forvaltningerne aldrig overkompenseres, hvis der på et givet serviceområde kan realiseres stordriftsfordele, når serviceområdets målgruppe (f.eks. antal børn i folkeskolen) øges. Omvendt kan delvis kompensation tilsvarende sikre, at et serviceområde ikke underkompenseres, hvis gennemsnitsprisen stiger som følge af, at serviceområdets målgruppe (f.eks. antal ældre) mindskes.
Økonomiforvaltningen vil i samarbejde med de berørte forvaltninger arbejde videre med at afdække mulighederne for at anvende en kompensationsprocent på mindre end 100 pct. og evt. udarbejde et konkret forslag til demografimodellen for budget 2004 med henblik på forelæggelse for Økonomiudvalget i januar 2003.
ØKONOMI
ANDRE KONSEKVENSER
HØRING
BILAG
Bilag 1: Resumé af de berørte forvaltningers høringssvar til nærværende indstilling, og Økonomiforvaltningens bemærkninger hertil.
Bilag 2: Beskrivelse af beregning af demografikorrektion fordelt på indeholdte områder.
Bilag 3: Notat af 10. maj 2001 til Økonomiudvalget om differencen mellem beregnede udgiftsmæssige konsekvenser ved anvendelse af prognose i forhold til anvendelse af faktiske befolkningstal.
Erik Jacobsen
/ Bjarne Winge