14. Forenkling og systematisering af lokalplaner (2017-0204171)

Teknik- og Miljøudvalgetskal tage stilling tilforvaltningens forslag om, hvordan derkan arbejdes på at forenkle lokalplanerne. Formålet er, at lokalplaner på sigt bliver mere præcise og entydige, samtidig med, at de politiske intentioner med lokalplanlægningen realiseres.

Sagsfremstilling

Indstilling

Teknik- og Miljøforvaltningen indstiller, at Teknik- og Miljøudvalget godkender, 

  1. at forvaltningen arbejder videre med at tilvejebringe lokalplaner i overensstemmelse med de principper, der er angivet under Løsning. 

Problemstilling

I de senere år har der været en markant vækst i antallet af lokalplansager, og indholdet i de enkelte lokalplaner er blevet meget omfattende. Teknik- og Miljøudvalget blev på budgetseminaret i marts 2016 orienteret om grundlaget for plan- og byggesagsbehandlingen. Udvalget tilkendegav, at lokalplaner ikke må være for detaljerede, og at dispensationer så vidt muligt skal undgås. Der er derfor udarbejdet principper for detaljeringen af lokalplaner, der skal lægges til grund ved udformningen af lokalplaner. Udfordringen er, om lokalplanerne kan gøres mere enkle, uden det går ud over de politiske ønsker for udviklingen i København, kvaliteten, det visuelle udtryk og borgernes mulighed for at forholde sig til kommende byggerier mv.

Løsning

Ønsket om på den ene side at begrænse antallet af dispensationer gennem mere rummelige lokalplaner, og på den anden side ønsket om at øve stor indflydelse på byens udvikling og fremtræden gennem detaljerede lokalplanbestemmelser, kan ofte være modstridende. 

En måde at imødegå dette dilemma på er at arbejde med mere standardiserede lokalplanbestemmelser – i modsætning til meget individuelt formulerede bestemmelser.

Brug af flere standardformuleringer betyder ikke nødvendigvis, at lokalplanerne bliver kortere, men enkelheden vil bestå i, at der bliver en større forudsigelighed og genkendelighed i formuleringerne – også for omverdenen.

Med en øget anvendelse af standarder vil forvaltningen også hurtigere og mere systematisk kunne indarbejde de emner, der skal sikre, at de politikker og strategier, som på forskellig vis er vedtaget, udmøntes i planlægningen. f.eks. aktuelt med arkitekturpolitikken.

Nogle lokalplaner regulerer kun enkle forhold, og i disse vil standardiseringen slå mere igennem, så planen fokuseres til disse forhold, og dermed blive kortere.

Forvaltningen foreslår derfor, at der fremover arbejdes efter følgende principper for forenkling af lokalplaner:

  • Lokalplaner udarbejdes med udgangspunkt i standardbestemmelser med henblik på større ensartethed. 
  • Lokalplaner udformes med udgangspunkt i en kategorisering efter kompleksitet, hvor de mest enkle lokalplaner ikke omfatter alle temaer.
  • Designmanualer bruges kun undtagelsesvist i forbindelse med lokalplaner. Det vil sige, at de kun bruges i lokalplaner, som har særligt fokus på det arkitektoniske udtryk fx ved højhusbyggeri, byggeri i særlige kulturmiljøer, eller andre særlige miljøer.

Ad standardbestemmelser

I bilag 1 er redegjort for de lovgivningsmæssige rammer for lokalplaner i form af krav til indhold samt en beskrivelse af, hvilke andre styringsinstrumenter, der er knyttet til lokalplanlægningen. Det er muligt for kommunen at fastsætte meget detaljerede lokalplanbestemmelser om hhv. bebyggelsens ydre fremtræden og ubebyggede arealer, herunder om materialevalg, åbne stueetager, højden på stueetager, begrønning, indretning af friarealer, kantzoner, beplantning og byrum, så længe det er begrundet planlægningsmæssigt.

En lokalplan kan eksempelvis indeholde et minimum af regulering af friarealet ved alene at fastsætte størrelsen og derved lade ejeren bestemme, hvordan friarealet skal indrettes. Alternativt kan kommunens regulering øges ved, at kravet om friarealets størrelse suppleres med mere eller mindre detaljerede bestemmelser for materialevalg i belægninger, plantevalg, cykelparkering, legeområder osv. I den konkrete lokalplan skal der tages stilling til hvor meget, der skal reguleres alt efter det ønskede projekt og lokaliteten.

Forvaltningen har gennem en årrække udviklet en lokalplanskabelon, som indeholder standardbestemmelser for en række forhold, der benyttes ved udarbejdelsen af lokalplaner. Formålet med lokalplanskabelonen er at samle og systematisere de emner, der skal indgå i lokalplanlægningen i kommunen og give anvisninger på, hvordan dette skal komme til udtryk i den enkelte lokalplan. I bilag 2 og det tilhørende skema i bilag 3 er der redegjort for, hvordan de overordnede politikker er implementeret i lokalplanlægningen. Det fremgår videre hvilke planlægningstemaer (emner), der er udviklet standarder for, og i hvilket omfang de skal bruges direkte eller udgør rammer, som skal udfyldes. Endelig er beskrevet, hvor der kan ske yderligere udvikling af standardbestemmelser (markeret med rødt) i bilag 3.

I  bilag 3 er bestemmelserne endvidere inddelt i 3 typer, afhængigt af hvor tekstnært bestemmelsen bør/skal udformes.

Type 1 er ret faste standardtekster, der som udgangspunkt ikke må ændres. Det foreslås, at standardbestemmelser af denne type omfatter bestemmelser om anvendelse, klimatilpasning, bæredygtighed og energiforsyning.

Type 2 er bestemmelser, hvor der er forskellige emner af teknisk karakter, der skal reguleres, men bestemmelsen kan tilpasses. Fx kan man fastlægge byggemuligheder meget overordnet i form af en bebyggelsesprocent eller med detaljerede bestemmelser om, hvor byggerierne skal ligge på grunden og hvilken udformning, de skal have. Det foreslås, at bestemmelser om trafik, veje, stiforhold, parkering, vandarealer, zonestatus samt bebyggelsens omfang og placering tilpasses den enkelte lokalplan. Af den konkrete lokalplans redegørelsesdel skal fremgå begrundelsen for den detaljeringsgrad, der er valgt.

Type 3 er bestemmelser, hvor der er mulighed for en mere fri tilpasning for både opbygning og indhold af bestemmelsen med visse tekstforslag. Det foreslås, at bestemmelser om bebyggelsens ydre fremtræden, ubebyggede arealer og byrum, er type 3 bestemmelser, men at der arbejdes videre med en mere standardiseret opbygning og flere standardtekstforslag. Også for denne type regulering foreslås det, at det af lokalplanens redegørelsesdel fremgår, hvad begrundelsen er for den valgte detaljeringsgrad.

Ad enkle/komplekse lokalplaner

Med princippet om differentiering af lokalplaner, foreslås det, at der arbejdes med en kategorisering af lokalplaner, hvor de mest enkle lokalplaner ikke omfatter alle temaer fra lokalplanskabelonen.

Ad Alternativer i form af partnerskabsaftaler og designmanualer
At indgå partnerskabsaftaler og udarbejde designmanualer kan være et supplement til mere enkle og fleksible planer. De kan imidlertid ikke håndhæves af kommunen som forvaltningsmyndighed. Det betyder, at de ikke kan danne grundlag for afgørelser, som fx påbud og afslag, men alene som forhandlingsgrundlag i den efterfølgende administration af lokalplanen. Det er endvidere en klar forudsætning for anvendelsen af designmanualer, at de reelt er frivillige for bygherren og indgås på bygherrens initiativ. I modsat fald vil der være risiko for, at bygherren vil opfatte det som magtfordrejning fra kommunens side. Af disse årsager finder forvaltningen ikke, at partnerskabsaftaler og designmanualer hensigtsmæssigt forenkler lokalplaner.

Konsekvenser af forenkling
Forslagene vil betyde, at der fremover vil blive brugt mere ensartede og mindre detaljerede bestemmelser end hidtil for at opnå mindre komplekse og for omverdenen mere overskuelige lokalplaner. Det skal også give mere fleksible bestemmelser, der reducerer efterfølgende behov for dispensationer. I nogle tilfælde vil der stadig være bestemmelser, der sikrer en helt bestemt udformning af facader og byrum.

Hvis der ikke reguleres så mange forhold eller så tæt i en lokalplan, betyder det, at der er større frihed for bygherren til at vælge mellem flere løsninger. I de fleste tilfælde er der i forbindelse med byggesagsbehandlingen forhandlinger om, hvordan lokalplanen opfyldes og også om forhold, som ikke er direkte reguleret i lokalplanen. Der kan derfor være en risiko for, at flere spørgsmål bliver udskudt til behandling i byggesagen. I bilag 4 er det i et skema nærmere angivet, hvilke konsekvenser detaljeringsgraden i lokalplaner vurderes at have for de enkelte aktører.

Stadsarkitekten deltager under behandling af indstillingen i Teknik- og Miljøudvalget.

Økonomi

Denne indstilling har ikke i sig selv økonomiske konsekvenser for Københavns Kommune.

Videre proces

Når Teknik- og Miljøudvalget har godkendt indstillingen, vil Teknik- og Miljøforvaltningen arbejde videre ud fra de linjer, der er lagt i indstillingen og de medfølgende bilag. Lokalplaner har en relativt lang produktionstid, og derfor vil der gå nogen tid, før effekten af det foreslåede vil slå igennem. Teknik- og Miljøforvaltningen vil efter behov drøfte med lokaludvalgene, om der kan være anledning til ændringer og om nødvendigt forelægge en indstilling om det.

Resultatet af behandlingen af denne indstilling samt indstilling om principper for høringer og retningslinjer for lokalplandispensationer, har betydning for nye servicemål for den samlede lokalplanproces og evaluering af lokalplanfasen ”Afklaring”. Denne indstilling vil derfor blive sat på dagsordenen for Teknik- og Miljøudvalgets møde den 9. oktober 2017.

 

Pernille Andersen

                                  / Jakob Møller Nielsen          

 

 

Beslutning

Teknik- og Miljøudvalgets beslutning den 21. august 2017

Indstillingen blev godkendt uden afstemning.