2. Ny løsning for fortovsordningen (udsat sag) (2017-0292869)

Teknik- og Miljøudvalget skal tage stilling til fremtiden for fortovsordningen på baggrund af resultatet af det aktuelle udbud af en del af ordningen.

Sagsfremstilling

Indstilling

Teknik- og Miljøforvaltningen indstiller, at Teknik- og Miljøudvalget over for Økonomiudvalget og Borgerrepræsentationen anbefaler,

  1. at fortovsordningen ophæves, og renholdelsesforpligtelsen på de berørte fortove fremover varetages af ejerne af de tilstødende grunde fra januar 2019.

Problemstilling

I fortovsordningen renholder Teknik- og Miljøforvaltningen fortovene for grundejernes regning. Forvaltningen har nu gennemført et udbud af en del af ordningen. De indkomne bud ligger alle under forvaltningens kontrolbud og den nuværende pris. Forvaltningen må efter gennemført markedstest ikke udføre opgaven til en højere pris end markedsprisen, og ordningen kan derfor ikke fortsætte som hidtil med forvaltningen som udfører. Der er derfor behov for ny løsning for fortovsordningen, og forvaltningen fremlægger her en række muligheder til Teknik- og Miljøudvalgets stillingtagen.

Sagen blev udsat af Teknik- og Miljøudvalget på mødet den 28. maj 2018.

Løsning

Renholdelse af offentlige fortov er som udgangspunkt kommunens ansvar som vejmyndighed. Vejloven giver mulighed for at overdrage ansvaret til ejerne af de grunde, som ligger op til fortovsstrækningerne, hvilket Københavns Kommune besluttede for hele kommunen i 1970´erne. Vejloven giver desuden mulighed for, at kommunen kan overtage selve udførelsen af renholdelsesopgaven fra grundejerne for grundejernes regning. Dette er sket løbende over tid i udvalgte områder i København under navnet ”Fortovsordningen” på baggrund af et politisk ønske om en renere by. Fortovsordningen omfatter også ”Facademeterordningen” på gågaderne i indre by. Fortovsordningen gjorde det muligt for forvaltningen at udføre væg-til-væg renholdelse – en koordineret indsats på fortov, cykelsti og vejbane – som giver en mere effektiv og en kvalitetsmæssig bedre renholdelse. Betalingen fra grundejerne må ikke overstige forvaltningens faktiske udgifter til renholdelsen. I 2014 (TMU 7. oktober 2013 og 12. maj 2014) iværksatte forvaltningen forsøg med at dele renholdelsesopgaven med grundejerne, for om muligt at billiggøre ordningen for grundejerne. I 2016 blev det besluttet (TMU 20. juni 2016) at afslutte forsøgene og igen indføre den almindelige fortovsordning i forsøgsområderne. Det blev samtidigt besluttet, at forvaltningen skulle fremlægge forslag til en dispensationsmulighed fra fortovsordningen. En dispensationsordning blev besluttet efterfølgende (TMU 31. oktober 2016). Overblik over historik og lovgrundlag for fortovsordningen mv., bilag 3, kort over fortovsordningen, bilag 4.

Ændring af vejloven i 2015 medførte, at Teknik- og Miljøudvalgets beslutning om at afslutte forsøget og tilbageføre forsøgsområderne til fortovsordningen kun kunne finde sted efter en markedstest af prisen. Derfor besluttede forvaltningen i oktober 2016 at indhente kontrolpriser som forsøg på markedstest. Kontrolpriserne viste, at det var nødvendigt med et reelt udbud. Resultatet af udbuddet foreligger nu og viser, at der er behov for en politisk stillingtagen til den samlede fortovsordning. Forvaltningen har derfor udskudt kontrakt-tildelingen og orienteret budgiverne om dette.

Nye løsningsmuligheder

Teknik- og Miljøforvaltningen beskriver herunder i tre scenarier A, B, C en række muligheder for ny tilrettelæggelse af fortovsrenholdelsen inden for fortovsordningens områder og i scenarie D en mulighed som omfatter hele kommunen. Forvaltningen anbefaler scenarie A.

A. Nedlæggelse af fortovsordningen
Nedlægges fortovsordningen, bliver ansvaret for renholdelsen af fortovene alle ugens syv dage overdraget til grundejerne. Forvaltningen vil fortsat stå for renholdelse af gader og cykelstier. Erfaringerne fra forsøgsordningerne har vist, at der kan forventes et fald i renholdelsesniveau. Dette kan imødegås med politisk beslutning om et øget tilsyn med grundejernes renholdelse samt andre tiltag af forebyggende karakter.

Nedlægges ordningen, vil der ikke udover den almindelige tilsynsopgave være faste driftsudgifter for forvaltningen, fordi grundejerne overtager forpligtelsen og udgiften. Udgiften til et øget tilsyn vil afhænge af niveauet for indsatsen, men vil fx kunne etableres for omkring 2 mio. kr. pr. år. Øget tilsyn og/eller forebyggende tiltag vil kræve, at der afsættes midler til dette ved de kommende forhandlinger om Budget 2019. Forvaltningens personale skal reduceres/omplaceres med i alt ca. 76 udførende og ca. 12 administrative medarbejdere og ledere. Lov om virksomhedsoverdragelse af medarbejdere finder ikke anvendelse. Personalereduktionen vil være effektueret inden for 4-9 måneder fra en politisk beslutning i sagen.

Grundejerne skal gives en rimelig frist for overtagelse af fortovsrenholdelsen, og det betyder i praksis, at fortovsordningen vil kunne nedlægges fra årsskiftet 2018-2019. Det igangværende udbud annulleres, hvis fortovsordningen nedlægges pr. 1. januar 2019. Dette scenarie vil ikke medføre udgifter for forvaltningen i 2019.

B. Nedlæggelse af fortovsordningen og skattefinansieret renholdelse udvalgte steder
En nedlæggelse af fortovsordningen (scenarie A) kan suppleres med en skattefinansieret renholdelse af udvalgte strækninger med et særligt behov. På de udvalgte strækninger kan forvaltningen gennemføre væg-til væg renholdelse og dermed opretholde den renholdelse, som kendes i fortovsordningen:

B1: Skattefinansieret fortovsrenholdelse af gågadezonen i Middelalderbyen (se bilag 4)
Gågaderne har et omfattende turist-, handels- og natteliv med deraf følgende højt renholdelsesbehov. Da der ikke er en afgrænsning mellem fortov og vejbane er væg-til-væg renholdelse særligt relevant, hvis et højt renholdelsesniveau ønskes.

Udgiften til denne indsats er foreløbigt estimeret til omkring 4 mio. kr. pr. år.

B2: Skattefinansieret renholdelse af såvel gågaderne som øvrige veje i Middelalderbyen
Indsatsen vil ud over gågadezonen (B1) bl.a. omfatte øvrige veje i Middelalderbyen, der er særligt besøgte i nattelivet, og som derfor har et særligt behov for renholdelse.

Udgiften til denne indsats er foreløbigt estimeret til omkring 10 mio. kr. pr. år.

B3: Skattefinansieret renholdelse i hele den nuværende fortovsordnings område
Udgiften til denne indsats er foreløbigt estimeret til omkring 45-49 mio. kr. pr. år.

En skattefinansieret renholdelse på udvalgte gader vil kræve, at der afsættes midler til dette ved de kommende forhandlinger om Budget 2019.

Scenarierne B1-3 kan implementeres fra årsskiftet 2018-2019. Dette medfører, at udbuddet skal annulleres.

C. Udlicitering af hele fortovsordningen
Opretholdes fortovsordningen i sin nuværende form med grundejerbetaling, er det nødvendigt at udlicitere renholdelsen i hele fortovsordningen, da forvaltningen ikke kan udføre renholdelsen til den markedspris, der er opnået gennem det netop gennemførte udbud. Forvaltningen vil fortsat varetage renholdelsen af cykelstier og vejbaner.

Der er som udgangspunkt ikke faste driftsudgifter for forvaltningen, idet udgifter til tilsyn og kontraktstyring dækkes af grundejerbetalingen.

Forvaltningens administration af dispensationsordningen dækkes ikke af grundejerbetalingen. Det er en ikke ubetydelig opgave, og i lyset af, at en udliciteret fortovsordning vil blive billigere for den enkelte grundejer, anbefaler forvaltningen en revurdering af, om det grundejerne får ud af dispensationsordningen står mål med den administrative indsats.

Personalereduktion som ved scenarie A. Den aktuelle udlicitering kan gennemføres som planlagt i 2018, mens resten af ordningen udbydes i en ny udbudsproces, hvilket betyder, at der vil være to kontrakter. Forvaltningen vurderer dog, at et samlet udbud af hele fortovsordningen - i kraft af stordriftsfordele for entreprenørerne - vil give den bedste mulighed for at opnå de laveste priser. Det vil betyde, at der vil være én kontrakt. En samlet udlicitering af hele fortovsordningen vil have kontraktstart fra 1. januar 2019. Dette scenarie vil ikke medføre udgifter for forvaltningen i 2019.

D. Skattefinansieret fortovsrenholdelse i hele København
Det er muligt at beslutte politisk at gå tilbage til den oprindelige situation (før 1970’erne), hvor forvaltningen som vejmyndighed varetager fortovsrenholdelsen på alle offentlige fortove i København. Det vil muliggøre væg-til-væg renholdelse i hele byen og det vil stille alle grundejere i byen ens i forhold til fortovsrenholdelse.

Udgiften til en bydækkende, skattefinansieret fortovsrenholdelse vil være betydelig. Det vil kræve en nærmere kortlægning af fortovsarealerne i hele byen at estimere en pris.

Hvis denne løsning vælges, vil det kræve, at der afsættes midler til det ved de kommende forhandlinger om Budget 2019.

Forvaltningens anbefaling

Forvaltningen anbefaler scenarie A og lægger vægt på, at den, der finansierer fortovsrenholdelsen, er den samme, som har ansvaret for udførelsen af opgaven. Forvaltningen undgår at blive et fordyrende mellemled mellem grundejerne og en privat entreprenør. Endeligt vil det samle hele ansvaret for vedligeholdelsen af fortovet hos grundejerne, som de for de flestes vedkommende, allerede i dag har ansvaret for vinterrenholdelse og ukrudtsbekæmpelse, både inden for og uden for fortovsordningen.

Eventuel tilbagebetaling til grundejerne

Forvaltningens kontrolbud ligger under de hidtidige priser, forvaltningen har opkrævet fra grundejerne (bilag 5, som er fortroligt af hensyn til forvaltningens position i en eventuel fremtidig tvist mellem forvaltningen og den enkelte grundejer om tilbagebetaling af for meget opkrævet gebyr jf. forvaltningslovens § 27, stk. 4, nr. 3 om det offentliges økonomiske interesser). Forvaltningen har derfor undersøgt, om der tidligere år er blevet opkrævet mere end de faktuelle omkostninger, og om en tilbagebetaling til grundejerne derfor bliver nødvendig. Teknik- og Miljøudvalget fik den 23. april 2018 en kort fortrolig orientering om sagen.

Forvaltningen har gennemført en detaljeret undersøgelse af forvaltningens eget kontrolbud samt gennemgået fastsættelsen af grundejerbetalingen nærmere for at afklare årsagen til, at grundejerbetalingen ligger over forvaltningens kontrolbud. Forvaltningen har desuden undersøgt omfanget af et eventuelt behov for tilbagebetaling til grundejerne. Undersøgelsen viser overordnet, at der er gennemført en række effektiviseringer i driften, som ikke er slået fuldt igennem ved beregningen af grundejerbetalingen. Effektiviseringerne omfatter en række omstillingsprojekter, herunder ny arbejdstidsaftale, indførelse af løvpustere samt digitalisering af materieltjek mv. Forvaltningens analyse af sagen er fremlagt i bilag 8, som er fortroligt af hensyn til forvaltningens position i en eventuel fremtidig tvist om tilbagebetaling jf. forvaltningslovens § 27, stk. 4, nr. 3 om det offentliges økonomiske interesser. Forvaltningens beregningsmetode er valideret af ekstern revisor, og en ekstern advokat har vurderet de juridiske aspekter i sagen.

Fortrolige bilag

Bilag 7 beskriver de retlige konsekvenser af udbud mv. af fortovsordningen. Oplysningerne i bilaget er fortrolige af hensyn til forvaltningens position i en eventuel fremtidig tvist mellem forvaltningen og den enkelte grundejer over en eventuel tilbagebetaling af for meget opkrævet gebyr, jf. forvaltningslovens § 27, stk. 4, nr. 5 om det offentliges økonomiske interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet.

Bilag 2 giver en vejledning til udvalgets medlemmer vedr. håndtering af de oplysninger, der er givet i indstillingens fortrolige bilag i forbindelse med drøftelser af indstillingen med eksterne parter. Bilag 2 er ligeledes fortroligt, jf. forvaltningslovens § 27, stk. 4.

Whistle blower sag

Københavns Kommunes Borgerservice har via kommunens Whistleblowerordning modtaget en anonym henvendelse fra en ansat i kommunen om fortovsordningen. Sagen er overgivet til Intern Revision, som forventer at komme med en fortrolig rapport til Kommunens Revisionsudvalg.

Økonomi

De økonomiske effekter for grundejere og forvaltningen kan inddeles i:

  • Økonomisk effekt i 2018, som er uafhængig af valg af ny løsning for fortovsordningen.
  • Varig økonomisk effekt fra 2019 og frem, som afhænger af valg af fremtidig løsning for fortovsordningen.
  • Tilbagebetaling af for meget opkrævet grundejerbetaling for en årrække op til 2017 uafhængig af valg af løsning.

Økonomisk effekt i 2018

Grundejerne: Grundejerne betaler for fortovsordningen bagudrettet. Det vil sige, at udgifterne for 2018 opkræves i 2019. Der bliver derfor ikke tale om tilbagebetaling for 2018, da denne justeres i relevant omfang. For 2018 skal taksterne reguleres ned. For nuværende vurderer forvaltningen, at det for første halvår vil være til forvaltningens kontrolbudpris, og for andet halvår til markedsprisen fundet ved udbuddet.

Forvaltningen vil med ekstern bistand hurtigst muligt fastlægge den præcise betaling. Markedsprisen beregnes ud fra det vindende bud, med tillæg af administrative udgifter i overensstemmelse med vejlovens hjemmel til at opkræve max 9 % af fakturabeløbet. Intern revision bliver orienteret om fastlæggelsen af markedsprisen.

Forvaltningen: Forvaltningen vil have næsten uændrede lønudgifter til personalet i fortovsordningen, hvilket vil give en underfinansiering af lønudgifterne i 2018. Årsagen til dette er, at personalet har opsigelsesvarsler, som gennemgående er på seks måneder og i enkelte tilfælde på op til tre år. Forvaltningen vil, straks efter en politisk beslutning hvor scenarie A), B) eller C) vælges, iværksætte en personalereduktion gennem omplaceringer, afskedigelser og fratrædelsesordninger for at reducere underfinansieringen i 2018 og for at sikre, at personalereduktionen så vidt det er muligt er effektueret ved årsskiftet 2018-2019. For scenarie D kendes et kommende personalebehov ikke pt.

Forvaltningen skønner, at der vil være en samlet underfinansiering vedrørende løn- og øvrige driftsudgifter, primært i 2018 i alle scenarier, i størrelsesordenen 33-35 mio. kr. Beregningen uddybes i bilag 6, som er fortroligt, jf. forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 2, da det indeholder oplysninger om indkomne bud i den ikke afsluttede udbudsprocedure. Gennemføres det igangværende udbud øges underfinansieringen for 2018 med afregningen til den private entreprenør.

Varig økonomisk effekt fra 2019 og frem

Scenarie

Grundejerne

Forvaltningen (skattefinansiering)

 

A

Udgifter til renholdelse

Ingen udgifter

A - øget tilsyn

Udgifter til renholdelse

Ca. 2 mio. kr. pr. år

B1

Udgifter til renholdelse / ingen udgifter i gågaderne

Foreløbigt estimat ca. 4 mio. kr. pr. år

B2

Udgifter til renholdelse / ingen udgifter i middelalderbyen

Foreløbigt estimat ca. 10 mio. kr. pr. år

B3

Ingen udgifter

Foreløbigt estimat ca. 45-49 mio. kr. pr. år

C

Grundejerbetaling reduceret til markedsprisen tilskrevet udgifter til forvaltningens tilsyn

Ingen udgifter

D

Ingen udgifter

Afdækkes evt. ved en nærmere kortlægning af opgaven

Tilbagebetaling af for meget opkrævet grundejerbetaling før 2018

Forvaltningens overslag over den forventede samlede tilbagebetaling til grundejerne fremgår af bilag 8. Der udestår komplekse og konkrete beregninger på enkeltgrundejerniveau, hvorfor tallet ikke på nuværende tidspunkt kan angives uden betydelig usikkerhed. Intern revision bliver orienteret løbende om sagen.

Videre proces

Når sagen har været forelagt for Borgerrepræsentationen, vil forvaltningen iværksætte den fornødne personalereduktion/omplacering med inddragelse af de relevante medarbejdere, organisationer og MED-udvalg.

Forvaltningen vil:

  • annullere det igangværende deludbud af fortovsordningen.
  • orientere grundejerne i forsøgsområderne om, at forsøgsordningerne forlænges til 31. december 2018.
  • orientere grundejerne i fortovsordningen om, at fortovsordningen nedlægges og at de skal varetage fortovsrenholdelsen fra 1. januar 2019.

Teknik- og Miljøudvalget vil få forelagt resultaterne af undersøgelsen af tilbagebetalingskravet inden sommerferien 2018.

Forvaltningen har nu, som følge af resultatet af udbuddet, iværksat en generel, ekstern undersøgelse af driftsøkonomien vedrørende både den udførende og administrative drift af veje og parker mv med henblik på at identificere et eventuelt optimeringspotentiale. I bilag 9, som er fortroligt af hensyn til forvaltningens position i en eventuel fremtidig tvist mellem forvaltningen og den enkelte grundejer om tilbagebetaling af for meget opkrævet gebyr, jf. forvaltningslovens § 27, stk. 2, nr. 3 om det offentliges økonomiske interesse, er forvaltningens enhedspriser sammenlignet med erfaringspriser fra eksterne entreprenører, som udfører kerneopgaver for forvaltningen. Sammenligningen peger ikke foreløbigt på generelle problemer med driftseffektiviteten. Intern revision vil blive løbende orienteret om den eksterne undersøgelse.

Teknik- og Miljøudvalget vil få forelagt resultatet af den eksterne undersøgelse af forvaltningens øvrige driftsøkonomi, så snart den foreligger.

 

Pernille Andersen

/Jon Pape

Beslutning

Teknik- og Miljøudvalgets beslutning den 11. juni 2018

Socialdemokratiet fremsatte følgende ændringsforslag til erstatning af 1. at-punkt:
”At hele fortovsordningen udliciteres (model C).”

Ændringsforslaget blev ikke vedtaget med tre stemmer mod otte. Ingen undlod at stemme.

For stemte: A.
Imod stemte: B, C, F, I, O, Ø og Å.

Indstillingen blev anbefalet over for Økonomiudvalget og Borgerrepræsentationen med otte stemmer mod nul. Tre undlod at stemme.

For stemte: B, C, F, I, O, Ø og Å.
Imod stemte: -
Undlod at stemme: A.

Alternativet, Det Konservative Folkeparti Radikale Venstre og Dansk Folkeparti afgav følgende protokolbemærkning:
”Partierne ønsker, at renhold af indre by løftes i budgetforhandlingerne, således at vi sikrer et højt og konsistent niveau af renhold i de fest- og turistprægede områder.”

Det Konservative Folkeparti afgav følgende protokolbemærkning:
”Det glæder os, at grundejerne ikke længere skal betale for fortovsrenholdelse fra den 1. juli 2018. Vi finder ikke, at grundejerne fremover igen skal pålægges at betale for fortovsrenholdelse, når det efter Vejloven som udgangspunkt er en kommunal opgave og udgift. Det er væsentligt, at forvaltningen fremlægger en model for tilbagebetaling til borgerne af den for meget opkrævede afgift.”

Enhedslisten afgav følgende protokolbemærkning:
”Enhedslisten ønsker en skattefinansiering af fortovsordningen og bestiller derfor budgetnotater til alle forskellige modeller for skattefinansiering frem mod budgetforhandlingerne i efteråret."

Enhedslisten afgav følgende protokolbemærkning:
”Enhedslisten finder det vigtigt, at forvaltningen i forbindelse med eksekvering af beslutning om fortovsordningen sikrer, at flest mulige medarbejdere fastholdes i faste job, herunder ser på brugen af sæsonansatte, på muligheder for omplaceringer mv.”