Valg mellem statsgaranti og selvbudgettering

Indstilling

Økonomiforvaltningen indstiller, at Økonomiudvalget over for Borgerrepræsentationen anbefaler,

1. at Københavns Kommune vælger statsgaranti for indkomstskat, tilskud og udligning i 2026.

Problemstilling

Kommunerne har ved budgetlægningen mulighed for at vælge mellem:

• At basere budgettet på kommunens eget skøn over udskrivningsgrundlaget og folketal og dertilhørende foreløbige tilskuds- og udligningsbeløb beregnet på disse forudsætninger (selvbudgettering)
• At basere budgettet på et statsgaranteret udskrivningsgrundlag og hertil knyttede statsgaranterede tilskuds- og udligningsbeløb (statsgaranti)

Vælger Borgerrepræsentationen at selvbudgettere i 2026, vil Københavns Kommune i 2029 få en efterregulering på baggrund af de faktisk realiserede indtægter i 2026. Vælger Borgerrepræsentationen statsgaranti, vil de statsgaranterede tilskuds- og udligningsbeløb svare til de anførte i Indenrigs- og Sundhedsministeriets tilskudsudmelding som også er lagt til grund for budgetforslag 2026.

Efterreguleringen af kommuner, der har valgt selvbudgettering, vil påvirke det kommunale balancetilskud, som fordeles mellem kommunerne på baggrund af folketal. Det vil sige, at en samlet positiv efterregulering af kommuner, der har valgt selvbudgettering i 2026, vil sænke samtlige kommuners balancetilskud i 2029. Dog inden for et loft for gevinsten på 1,5 mia. kr., jf. nedenfor.

Med virkning fra budgetåret 2026 er selvbudgetteringsordningen ændret. Tidligere var efterreguleringen baseret på både kommunens og hele landets faktisk realiserede udvikling, hvor især ændrede landstal kunne resultere i store tab eller gevinster fra selvbudgettering.

Fra 2026 er det udelukkende kommunernes egne tal, der opdateres i efterreguleringen, mens landstallene holdes fast på statsgarantiens niveauer. Det reducerer de potentielle gevinster ved selvbudgettering betragteligt og understøtter, at selvbudgettering kun bliver relevant for en mindre gruppe vækstkommuner.

For at øge budgetsikkerheden ved valg af statsgaranti er der samtidigt indført et loft over den samlede gevinst fra selvbudgettering. Loftet i 2026 er på 1,5 mia. kr. for kommunerne under ét, som samtidigt udgør et loft for, hvor meget balancetilskuddet maksimalt kan sænkes med for kommunerne under ét i 2029. For yderligere se bilag 2.

Løsning

Økonomiforvaltningen har med udgangspunkt i Økonomisk Redegørelse fra august 2025 og KL’s Skatte- og Tilskudsmodel fra september 2025 skønnet, at kommunens samlede gevinst ved valg af selvbudgettering i 2026 på nuværende tidspunkt vil være 126 mio. kr. ved en udskrivningsprocent på 23,39, jf. nedenstående tabel 1.

 

Tabel 1: Skønnet provenu ved selvbudgettering i 2026, mio. kr.

Indkomsteffekt fra provenu af indkomstskat (ved udskrivningspct. på 23,5)	573
Tilskud og udligningseffekt
- af højere indkomstskat i København	-458
- af forventet afvigelse fra statsgarantiens folketal i København	14
- af uændrede grundværdier i København	0
I alt*	128
Effekt af reduktion af udskrivningsprocenten København med 0,11	-3
Skønnet provenu ved udskrivningspct. på 23,39*	126

* I 2029 vil alle kommuner blive modregnet af gevinsten/tabet fra samtlige selvbudgetterende kommuner i 2026 i det kommunale balancetilskud. Økonomiforvaltningen har ikke taget højde for dette i provenuberegningen.

 

På det foreliggende grundlag er der således en moderat økonomisk gevinst ved valg af selvbudgettering i forhold til valg af statsgaranti. Ud fra en samlet vurdering af risikobilledet, jf. nedenfor, indstiller Økonomiforvaltningen (ØKF), at der i 2026 vælges et statsgaranteret udskrivningsgrundlag.

Det er praksis fra tidligere år, at Københavns Kommune lægger det statsgaranterede niveau til grund for budgetlægningen i det givne år, selvom der vælges selvbudgettering. I fald Borgerrepræsentationen vælger at selvbudgettere vil en eventuel gevinst hjemtages i forbindelse med efterreguleringen tre år senere, når 2026 kan gøres endeligt op. Efterreguleringen i 2029 på baggrund af de faktiske forhold i 2026 vil tilsvarende tilgå kassen og den samlede gevinst vil indgå i opgørelsen af kommunens likviditet til budgetforhandlingerne i 2029.

 

Risikobillede og følsomhedsberegning

Den skønnede gevinst ved selvbudgettering i forhold til statsgaranti er altid behæftet med usikkerhed, da det bygger på vurderinger af den økonomiske udvikling frem til udgangen af 2026. Disse vurderinger er baseret på den viden, der er på nuværende tidspunkt. Her har de generelle økonomiske udsigter stadig relevans for valget, fordi den overordnede økonomiske udvikling også kan påvirke særligt skattegrundlaget.

Den 29. august 2025 udsendte Økonomiministeriet Økonomisk Redegørelse (ØR) for August 2025 med reviderede vækstskøn og nedjusterede skøn for udviklingen i det kommunale skattegrundlag frem mod 2026. En revision af nationalregnskabet har vist, at udgangspunktet for vækst ind i 2025 er væsentligt svækket, og forventningerne til medicinalindustriens bidrag til den samlede vækst er nedjusteret.

Forventningerne i ØR er tæt knyttet op på, at der vil ske en markant stigning i privatforbruget, samt at historisk store forsvarsinvesteringer vil bidrage positivt til dansk vækst ind i 2026. En overvurdering af disse effekter kan sammen med fortsat global politisk uro og andre geopolitiske forhold resultere i en mere negativ udvikling. Dansk økonomi har over en længere periode lagt an til en blød landing, men vendingen i økonomien kan blive mere brat, hvis nogle af de nævnte forhold udvikler sig yderligere, for mere se bilag 1.

Der er tale om en markant nedjustering af skønnet for det kommunale skattegrundlag i ØR august. For kommunerne samlet skønnes udskrivningsgrundlaget 11,9 mia. kr. lavere i 2026 end ved ØR for maj (grundlag for statsgarantien).

ØKF bemærker hertil, at den forventede lavere vækst i kommunernes skattegrundlag i forhold til statsgarantien også påvirker den opgjorte gevinst ved selvbudgettering i København. Derudover bemærkes det, at væksten i Københavns Kommunes faktiske skattegrundlag frem mod udgangen af 2026 fortsat vurderes mere gunstig end den vækst, staten har givet garanti for. Der er dog tale om en noget lavere gevinst end i de seneste år.

For at vurdere risici ved valg af selvbudgetbudgettering er der foretaget forskellige følsomhedsberegninger. De viser, at provenuet fra selvbudgettering isoleret set vil falde med 66 mio. kr. hver gang den 3-årige vækstrate for København falder med 1 procentpoint mere end forudsat. Givet at alle andre skøn holder, vil et fald i den 3-årige vækstrate på 1,9 procentpoint neutralisere Københavns provenu fra selvbudgettering, jf.  tabel 2. Den beregnede gevinst ved selvbudgettering er dermed følsom i både op- og nedadgående retning. For yderligere se bilag 2.

 

Tabel 2. Følsomhedsberegning - Effekt for København ved højere eller lavere vækstrate end forudsat i den estimerede gevinst ved selvbudgettering

	Prognoseændring i procentpoint
Ændring i væksten ift. nuværende niveau i KK	-2,0	-1,9	-1	Prognose	+1	+2
Gevinst i mio. kr.	-6	0	60	126	192	258

 

Følsomhedsberegningen viser, at risikoen for væsentlige tab ved valg af selvbudgettering er mindre end i den tidligere selvbudgetteringsordning. Københavns Kommune bliver således i efterreguleringen udlignet med 75 pct. af forskellen mellem kommunens faktiske udskrivningsgrundlag og statsgarantiens landsgennemsnitlige udskrivningsgrundlag. Bliver det faktiske udskrivningsgrundlag ringere end i statsgarantiens landstal, vil det alt andet lige medføre lavere udligning af kommunens skattegrundlag end i statsgarantien.

Pr. 10. september 2025 ventes Københavns befolkning primo 2026 at afvige fra statsgarantien. Dette gælder primært for aldersgruppen 20-24-årige, der skønnes markant lavere end i statsgarantien, mens der for stort set alle andre aldersklasser ventes et højere folketal, hvilket resulterer i en samlet skønnet gevinst fra folketal på 14 mio. kr., jf. tabel 1.

Hvis det endelige folketal bliver lavere eller har en anden aldersfordeling end det nuværende skøn, kan det resultere i et større tab eller gevinst. Afviger folketallet fx med yderigere 1.500 personer i alderen 20-24-år, vil den beregnede gevinst ved selvbudgettering falde med 19 mio. kr., jf. tabel 3. Ses der et generelt fald med yderligere 1.500 personer jævnt fordelt på alle aldersklasser vil gevinsten ved selvbudgettering alt andet lige falde med 53 mio. kr.

 

Tabel 3. Følsomhedsberegning - Effekt for København ved højere eller lavere befolkningsprognose                                                   

Ændring i folketal	1.500 færre fordelt jævn	1.500 færre 20-24-årige	Prognose
Gevinst i mio. kr.	-39	-5	14

 

Tidligere års valg ml. statsgaranti og selvbudgettering

I tabel 4 fremgår kommunens beregnede gevinst ved selvbudgettering i årene 2007-2025, hvis kommunen i året havde valgt selvbudgettering. Desuden fremgår det, om der blev valgt statsgaranti eller selvbudgettering i det pågældende år og evaluering af valget. 

 

Tabel 4: Gevinst ved selvbudgettering 2007-2025, mio. kr.

	Provenu ved selvbudgettering		Valg	Evaluering af valg
	Beregnet ved budgettering	Endeligt opgjort
2007	266	101	Selvbudgettering	Rigtigt
2008	-	-233	Selvbudgettering	Forkert
2009	-147	-1.150	Statsgaranti	Rigtigt
2010	355	282	Statsgaranti	Forkert
2011	390	30	Selvbudgettering	Rigtigt
2012	354	53	Statsgaranti	Forkert
2013	-27	-521	Statsgaranti	Rigtigt
2014	38	-521	Statsgaranti	Rigtigt
2015	-63	94	Statsgaranti	Forkert
2016	36	-12	Statsgaranti	Rigtigt
2017	371	349	Selvbudgettering	Rigtigt
2018	87	-123	Statsgaranti	Rigtigt
2019	-13	39	Statsgaranti	Forkert
2020	113	-355	Statsgaranti	Rigtigt
2021	174	1.678	Statsgaranti	Forkert
2022	-43	1.599	Statsgaranti	Forkert
2023	293	1.538	Statsgaranti	Forkert
2024	670	*(1.290)	Selvbudgettering	Rigtigt
2025	725	*(866)	Selvbudgettering	Rigtigt

Anm.: - angiver tab, mens + angiver gevinst ved selvbudgettering. * angiver at 2024 og 2025 er foreløbige skøn. Gevinsten ved selvbudgettering i 2024 og 2025 er først endeligt opgjort i hhv. juli 2027 og juli 2028, men er her skønnet ved brug KL’s tilskudsmodel ekskl. modregning i balancetilskuddet.

Økonomi

Der er usikkerhed forbundet med selvbudgettering, og kommunen bærer den økonomiske risiko, hvis udviklingen bliver anderledes end forventet. En kommune, der vælger at selvbudgettere indtægterne fra indkomstskat, tilskud og udligning, fordi der på budgetteringstidspunktet er udsigt til en forventet gevinst ved dette, risikerer at få en lavere indtægt end garanteret af staten, hvis de faktiske forhold i budgetåret ikke stemmer med det forudsatte.

Da Københavns Kommunes forslag til budget 2026 er udarbejdet på baggrund af statsgarantien, vil en tiltrædelse af valget af selvbudgettering ikke have økonomiske konsekvenser for budgetlægningen i 2026.

Ved valg af selvbudgettering i 2026 vil Københavns Kommune budgettere baseret på et beregnet udskrivningsgrundlag i 2026 og hjemtage den del af den beregnede gevinst, som kan henføres hertil, jf. tabel 1. Ud fra en risikovurdering reserveres den hjemtagne gevinst i kassen indtil 2028 og kan først disponeres, når de faktiske forhold vedrørende 2026 er endeligt opgjort.

Kommunens valg af budgetteringsgrundlag gælder automatisk også kirken. Kirken har lagt budget for 2026 pba. af et statsgaranteret udskrivningsgrundlag. Uanset om Borgerrepræsentationen vælger statsgaranti eller selvbudgettering hjemtages kirkeskatten i 2026 derfor svarende til valg af statsgaranti. Ved evt. valg af selvbudgettering vil kirken dog blive efterreguleret i 2029 på baggrund af de faktiske forhold.

Videre proces

På Økonomiudvalgets møde den 23. september 2025 vil Økonomiforvaltningen i det omfang det er muligt give en status på de større kommuners valg mellem statsgaranti og selvbudgettering i 2026. Valg af statsgaranti og selvbudgettering for 2026 behandles af Borgerrepræsentationen den 2. oktober 2025 samtidig med behandlingen af kommunens budget for 2026.

 

Søren Hartmann Hede / Nicolai Kragh Petersen